赵纪周：北极治理中的欧盟与中欧合作
文章来源：《欧盟与全球治理》，2020年7月社会科学文献出版社出版。此为缩略稿，注释略。已获得作者授权。摘要：作为全球治理的重要内容，北极治理近年来日益成为国际社会关注的热点问题之一。欧盟是北极事务的积极参与者，在北极治理中大力倡导和推行具有欧洲特色的治理理念与实践。本文首先介绍了后冷战时期北极治理问题面临的困境，然后重点梳理和论述了欧盟自2006年以来出台的一系列有关北极事务的政策文件以及具体实践，最后探讨了中国与欧洲在北极治理方面交流与合作的现状与前景。在北极治理中，欧盟主要关注气候变化与北极环境、北极地区可持续发展以及北极事务的国际合作等，其治理理念与实践具有“规范性力量”的特征；但由于其行为体特性、北极理事会的局限性以及环北极国家的排他性等因素，在北极治理问题上欧盟的角色以及中欧合作还面临一些挑战。北极治理是全球治理的重要内容。后冷战时期，域内外诸多行为体特别是环北极国家（A8）围绕北极经济资源、地缘战略等展开了激烈争夺。近年来，随着全球气候变化，北极地区冰雪融化加速，北极治理问题成为国际社会关注的热点。那么，在北极治理问题上，欧盟提出了哪些政策理念、采取了怎样的政策实践，以及中国作为“近北极国家” 同欧洲（包括欧盟）合作的现状与前景如何？本文拟对上述问题做一探讨。欧盟（及其成员国）是全球治理中的重要行为体，同时也是北极事务的积极参与者。不过，要理解欧盟对北极的兴趣并非易事。近年来，北极在战略、经济、科研、环保、航道、资源等方面的价值日益受到国际社会的普遍关注。北极问题已不仅仅是北极国家之间的问题，也不只是局限于北极地区 的区域性问题，而是同北极域外国家乃至整个国际社会的利益也都密切相关，因此具有全球性的重大意义和广泛影响。从这个意义上说，北极治理属于全球公域治理的范畴。北极的气候变化和航道权益争夺等很多问题，都已经成为全球治理的重要对象。随着北极问题的升温，包括欧盟在内的众多国际行为体对北极治理的兴趣和关注也与日俱增。但与国家行为体相比较，在北极治理问题上，欧盟作为一个具有较强超国家实体的复杂性不可忽视。为了更清晰地构建欧盟与北极地区的关系，有必要首先将欧盟划分为“欧盟是什么”和“不是什么”。换而言之，正确认识欧盟作为国际行为体的独特性，是探讨其在北极治理中角色的重要前提。作为一个兼有超国家联邦政体和国际组织双重属性的“混合体”，欧盟自身实际上就是一种“治理系统”而非“欧洲联邦”。更准确地说，欧盟乃是“一个多层网状治理体系”。因此，欧盟自身的存续离不开共有理念政策和相关机制制度的维系，在国际事务和全球治理中也极力推崇和倡导具有欧洲特色的治理理念与实践。毋庸置疑，北极国家对该地区的问题肩负着首要责任。但在现实中，许多影响北极地区的问题需要通过区域或多边合作来更有效地加以解决。欧盟通过支持北极合作、帮助北极国家应对挑战等，既可以维护其成员国（特别是北极国家）与欧洲民众的切身利益，也可以由此展现它在国际事务特别是北极治理中的存在。目前，欧盟有28个成员国（英国“脱欧”尚未完成），是世界上最大的单一市场，拥有5亿多人口；同时，欧盟还通过一系列复杂的条约、制度和立法安排，来促进其集体利益，并与外部发生经贸等联系。因此，欧盟积极参与北极事务具有重要的意义。但与此同时，欧盟本身不可能像主权国家那样在北极事务上发出一个声音、或主张其在北极的具体利益。大致上，欧盟内部与北极有关的权能，主要由欧盟委员会、欧洲对外行动署(EEAS)和北极事务组(Inter-Service Group on the Arctic)等机构承担，它们彼此之间并同欧盟相关机构进行信息交换。此外，鉴于欧盟作为国际行为体的独特性质，欧洲理事会(通过制定政策议程)和欧洲议会(通过修改和否决立法)也有能力塑造更符合欧盟北极利益的政策条款。因此，从内部向度看，上述有关机构拥有一定的政策决策权能表明欧盟参与北极治理是得到成员国认可的。这意味着欧盟参与北极治理的合法性问题， 首先具备了内部认可的条件，它可以就有关北极事务的领域或问题制定针对性的政策、提出理念或倡议以及推动政策实施、国际合作等实践。根据欧洲对外行动署官网的说法，欧盟对北极事务的关注主要集中于三个领域：1）气候变化与北极环境。欧盟希望了解气候变化科学，帮助制定减缓和适应气候变化的战略。因此，保护北极环境是欧盟参与北极事务的重要内容。2）北极的可持续发展。欧盟致力于以平衡与一体化的方式推动北极地区的可持续发展。3）北极事务的国际合作。在北极事务上，欧盟致力于开展多边、区域和次区域等合作。由此，就涉及到欧盟参与北极治理的国际或外部合法性问题。换而言之，欧盟要将其关于北极治理的政策理念付诸实践，离不开一定的国际机制、合作论坛或框架平台、某种国际身份（成员或观察员）以及其他行为体的承认或支持等。对此，有必要介绍一下欧盟与有关北极治理的国际机制或安排的关系。北极理事会（Arctic Council）是目前北极治理中最重要的区域性机制安排。1996年9月，美国、俄罗斯、加拿大和北欧五国——冰岛、挪威、瑞典、芬兰、丹麦等八个领土处于北极圈的国家在加拿大渥太华签署《渥太华宣言》，正式成立北极理事会。根据该《宣言》，北极理事会是一个政府间高级别论坛，其工作职责被限定于推动北极地区的可持续发展和环境保护问题，成员国外长会议每两年举行一次。在其成立后的20多年里，北极理事会的成员国一直仅限于上述环北极8国，但已逐步接纳了12个包括中国、世界气象组织和其他6个组织在内的正式观察员， 此外还有6个代表北极原住民群体的组织和其他北极居民都是北极理事会的永久参与者。欧盟与北极理事会的关系较为密切，但同时也带有一定的复杂性。首先，欧盟与北极理事会在成员国方面有一定的重合或交集。丹麦、芬兰和瑞典三国既是欧盟成员国也是北极理事会的成员国。不过，这三个国家在北极理事会中只代表自己，而不代表欧盟。法国、德国、波兰、意大利和荷兰等欧盟成员国是北极理事会的正式观察员，因而在北极事务上没有发言权。其次，在北极理事会中，作为一个整体的欧盟并非正式成员，也还未获得正式观察员的认可，而是由欧盟委员会代表欧盟派遣观察员参加北极理事会的特别会议。尽管如此，这并不意味着欧盟被完全排除在北极理事会之外，更不能说欧盟被排除在北极事务或北极治理之外。如上所述，芬兰、瑞典与丹麦三个北极理事会国家是欧盟成员国(格陵兰为丹麦属地，却并非欧盟的一部分)，因此它们事实上受到大多数欧盟立法的约束；尤其是瑞典和芬兰，这两个国家的北极领土直接受到欧盟经济和社会等政策的影响。从这个意义上说，欧盟对北极事务是能够发挥独特作用的。自北极理事会成立20多年以来，北极地区的战略重要性以及北极事务的全球性日益凸显。随着有关北极资源开发、公海渔业管理、传统安全、航运、旅游以及原住民保护等问题不断涌现，北极理事会成立之时被赋予的工作职责（环境保护与可持续发展）已远远不能适应当前北极治理的现实需要。而且，北极理事会的观察员制度也饱受诟病：有的认为该制度的准入条件过于苛刻，获得观察员的身份及地位要受到诸多限制；有的则认为，现有观察员对其在北极理事会中的地位普遍不满，因而希望改变这一情况、增加发言权。但根据北极理事会的议事规则，观察员制度改革需获得8个正式成员国的一致同意。近年来，欧盟多次申请成为北极理事会观察员，但先后由于加拿大、俄罗斯等国的反对而至今仍未能成功。因此，事实证明，北极理事会自身存在很多缺陷，要求北极理事会进行改革的呼声则日益强烈。 2019年，芬兰作为北极理事会2017-2019年的轮值主席国，在其任期结束前将召集举行成员国外长会议，把协调北极治理的使命交给下一任（2019-2021年）轮值主席国。这对欧盟来说，也可能是其成为北极理事会观察员的又一次机会；但同时必须指出，在特朗普上台后欧美关系遭到不断冲击、欧俄关系因克里米亚危机等因素远未改善的情况下，欧盟能否顺利获得这一身份还面临一些不确定性。综合上述，本文所要探讨的问题包括，欧盟作为身份独特的行为体，在北极治理问题上出台了哪些政策或提出了何种理念，其具体实践怎样，以及对中国和欧洲（包括欧盟及其成员国）的合作现状与前景作何评估等。北极之争由来已久。早在20世纪50年代后期，加拿大就首先宣布对北极地区拥有主权。而美国、丹麦、俄罗斯、挪威等国也未放弃对该地区拥有领土主权的要求。冷战期间，以美、苏为代表的两大集团在全球范围内展开了一系列竞争，在北极地区更是主要体现为军事上的较量。例如，由于北极处于美苏之间距离最短的位置，美苏两国在北冰洋沿岸部署了大量的陆基洲际弹道导弹发射场；而北极地区冰层厚实，则成为美苏两国核潜艇活动的理想场所；通过深海电缆架设以及建立冰山监测站，美苏还可以截获对方的情报等信息。因此，北极地区的战略位置非常重要。后冷战时期的北极之争呈现出新的特点：在军事、安全等“高级政治”领域的竞争与对抗有所缓和的同时，在经济、社会等“低级政治”领域的合作与冲突则逐步显现。1987年10月，前苏联领导人戈尔巴乔夫发表的摩尔曼斯克讲话被认为是北极进入合作时代的标志。随着冷战的结束，国际社会逐渐开始关注北极地区的环境污染、土著居民生存、动植物资源保护等属于“低级政治”的问题，并努力通过国际合作寻求有效的解决途径。例如，1991年环北极国家（A8）签订了《北极环境保护战略》；1996年又在加拿大的渥太华成立了“北极理事会”，共同致力于北极地区环境、社会与经济的可持续发展。近年来，在强调地缘政治战略与加强军事安全的同时，有关各国纷纷将目光投向北极的潜在资源与价值，并对北极的岛屿与北冰洋地区提出领土的要求。2007年8月，俄罗斯在北冰洋海底的“插旗行动”，引发了国际政治中的巨大轰动。以此事件为标志，北极地区自冷战结束以来相对和缓的区域合作方向发生了重大变化。2009年1月，美国发布新的北极政策国家安全指令，强调美国在北极地区有着广泛的根本性的国家利益，并将每年投入4亿美元用于北极地区的考察和开发。2009年2月，挪威、冰岛、丹麦、瑞典、芬兰5国 召开了北冰洋军事安全合作机制会议，表示未来将合作控制北极水域，保证石油和天然气运输通道的畅通。这次会议被认为是北约、欧盟加入北极争夺行列的标志。 由此可见，随着全球气候变暖和全球金融危机的爆发，北极潜藏的巨大经济利益日益显现，相关各国围绕北极权益的纷争更加激烈。后冷战时期的北极已经步入“纷争时代”。欧盟开始加入北极争夺行列，使得北极争夺态势更趋复杂，而北极治理的困境依然存在。后冷战时期，由于北极在地缘政治战略、资源与经济利益以及科学考察等方面的巨大价值，有关各国的争夺战已经使得北极地区的治理处于无序的复杂状态。造成北极治理困境的一个重要原因，就在于关于北极地区治理的国际机制建设还存在诸多缺陷与不足，不能妥善解决各行为体之间的争端。例如，1920年签订的《斯瓦尔巴德条约》作为目前在北极地区惟一的具有足够国际色彩的政府间条约， 将斯瓦尔巴德群岛确定为北极地区唯一的非军事区，永远不得为战争目的所用。挪威政府对该地区拥有主权，缔约国各方有权分享北极地区的资源。然而，它并未对各国如何分享与可持续性的利用资源做出规定。这就造成了北极地区治理的无序状态，各国纷纷主张自己的权利而难以达成有效共识。此外，鉴于北极地区的海洋属性，《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea)被认为可适用该地区，而其中部分条款也是专为北冰洋海域设计的。表面上看来，它已经确立了北极地区的治理规范，但在实践中它的相关规定反而成了各国争夺北极利益时援引的依据。而且，1982年与1986年通过的两部《海洋法公约》存在矛盾之处：前者对于超过200海里以外的外大陆架外部界限的规定存在盲点，而后者规定北极国家享有的权力远远小于前者，这无疑会引起环北极国家的不满情绪。更为重要的是，国际社会对这些法律的实施效果缺乏必要的有力监督，由此相关国家在北极地区的利益争夺中可以各行其是，却不必担心会因违反这些法律条文而受到限制或制裁。换而言之，由于《联合国海洋公约》的约束力乏善可陈，缔约国可以随意为其追求利益的行为进行辩护。这实际上导致北极争端的解决更为复杂和困难。值得注意的是，关于北极地区的条约规定涉及全球、区域与双边等层面，如果订立新的条约来解决北极争端，势必会改变各国的利益竞争格局。因此，按照“南极模式” 建立一个类似的“北极条约”并不现实。由于《联合国海洋法公约》的有些条款就是专为北极地区设计的， 该地区的许多双边或多边协议都深受《公约》影响。2008年，北冰洋沿岸国家丹麦、俄罗斯、美国、加拿大和挪威五国首次就北极问题举行部长级会议，明确提出不再缔结新的国际条约，而依靠现有的国际法主要是海洋法来解决北极纠纷。2009年1月的美国北极新政策也提出，没有必要为北极制定一部类似于《南极条约》的国际法典。鉴于“南极模式”在北极行不通，整合协调现有国际合作机制似乎可以成为务实的解决之道。在全球层面，《联合国海洋法公约》仍对北极海洋区域争议的解决具有指导性意义，但要弥合该条约中的矛盾之处将引发各国的博弈。在区域层面上，关于环保、动植物保护的多种条约较为分散，因此难以整合协调其共同的效力。在国家层面上，环北极国家大都制定了本国关于北极地区的政策文件，而这些国家之间在北极的利益诉求方面难免存在差异与冲突，甚至与现有区域与全球性机制安排有所重叠甚至矛盾。因此，协调整合现有国际合作机制并非易事；而随着欧盟以及非政府组织等行为体介入北极事务，北极治理的机制困境将更加严重。欧盟是一个北极域外的国际行为体，但在过去十多年里对北极事务的关注日益增强。相对而言，欧盟对北极治理的实际参与较晚——在冷战结束后较长一段时间里，欧盟对北极治理并未提出明确的政策理念等。不过，自2007年以来，欧盟陆续出台了一系列有关北极的战略与政策等官方文件，表达对其在北极事务方面的利益关切，宣示其在北极治理中作为公共物品提供者的角色形象，还致力于谋求作为北极理事会永久观察员的席位。 后冷战时期，鉴于北极地区面临生态保护的挑战、富含多种能源与资源、有望开辟新航道以及“领土”的纷争与拓展等因素，特别是自2007年8月俄罗斯在北冰洋底“插旗”后，欧盟对北极事务的关注日益增强。英、法、德等欧盟成员国纷纷积极加入北极资源开发的行列，与北欧等环北极国家展开了资源争夺战。因此，后冷战时期各国在北极地区的竞争与合作是欧盟积极参与北极治理的重要背景之一。欧盟关于北极治理的理念，主要体现在其陆续出台一系列有关政策文件中。2007年，欧盟委员会通过了一份名为《综合性海洋政策》的行动计划，这是欧盟首次宣示其在北极的利益。2008年3月的《气候变化与安全》战略文件提出，欧盟应发展整体一致的北极政策以应对北极地缘战略的演变。同年10月，欧洲议会通过一项关于北极的决议，指出未来北极的国际治理机制应容纳更多的国家以及该地区的原住民群体，应参考《南极条约》体系，制定一套专门的《北极条约》。不久，欧盟在2008年11月发布了首份北极政策文件——《欧盟与北极地区》，其中首先强调“由于历史、地理、经济和科学成就的独特结合，欧盟与北极地区有着不可分割的联系。” 文件指出了气候变化和人类活动对北极的影响，提出了欧盟在北极地区拥有渔业、油气等利益,确定了欧盟保护北极环境的行动目标以及一系列协调措施。欧盟称其北极政策目标是保障和维护北极地区及当地居民的权利，促进资源的可持续开发利用，致力于增强北极多边治理。2009年欧洲一些国家爆发主权债务危机后，欧盟仍继续推进其关于北极治理的政策。2012年7月，欧盟委员会发表《发展中的欧盟北极政策：2008年以来的进展和未来的行动步骤》战略文件，强调要加大欧盟在知识领域对北极的投入，并以负责任和可持续的方式开发北极，同时要与北极国家及原住民社群开展定期对话与协商。该文件重点强化欧盟对北极地区在气候变化、能源、科研、运输和渔业等领域的政策影响。根据这一政策文件，欧盟将在“2020地平线”科技研发计划下，加大力度支持北极科考；通过发射下一代地球同步卫星，对北极地区安全航行、海上监视和搜救工作提供支持；利用欧盟项目资金，最大程度保证可持续发展惠及当地居民等。文件还强调，由于北极生态环境特别脆弱，各国在为北极油气资源开发提供支持的同时，应充分考虑执行严格的环境标准。而欧盟应保持在极地条件下环保型技术的领先优势。这表明，欧盟对北极问题的重视不断加强，并致力于成为北极治理公共产品的提供者，避免其在各方关于北极事务的博弈中被边缘化。由此，通过出台该战略文件，欧盟对其在北极治理中的角色做出了明确定位，即公共产品的提供者。在此基础上，欧盟更加注重有关北极治理的政策规划。2014年，欧盟理事会和欧洲议会要求欧盟委员会、欧盟外交与安全政策高级代表为欧盟在北极地区的行动和资助计划制定一个更加一致的框架，进一步加强欧盟在北极的形象。2016年4月，欧盟外交与安全政策高级代表费代丽卡•莫盖里尼（Federica Mogherini）和欧盟委员会共同发布了欧盟北极政策建议，以指导欧盟在北极地区的行动。欧盟认为，它在北极地区拥有环境、能源、交通和渔业等领域的广泛利益。该建议提出了欧盟在北极行动的三大优先领域，即1）应对气候变化和保护北极环境、2）实现北极地区的可持续发展以及3）开展北极事务国际合作，涵盖了39项具体行动内容。 由上述可见，欧盟通过出台一系列官方文件，使其北极政策的目标更加明晰，主要包括环境保护、资源的绿色开发和提升多边治理等方面。长期以来，欧盟标榜自身为国际气候谈判中的全球领导者；2016年6月出台的《欧盟外交与安全政策的全球战略》（EUGS）文件明确提出，欧盟将通过实现其对可持续发展与气候变化方面的承诺而继续发挥榜样的引领作用。因此,欧盟对北极治理的政策理念反复强调对北极乃至全球气候变化的关注，并在上述官方文件中一再强调其在北极地区的“软价值”导向，即突出北极环境保护、资源的可持续利用、原住民生活方式和权益的保护等。 在后冷战时期，欧盟一直积极参与北极地区事务，采取了一些具体实践。例如，1999年欧盟曾与俄罗斯、挪威和冰岛共同发起了一项“北方政策”倡议，致力于为所辖北极地区的经济、文化、环境和交通事宜开展对话和合作。欧盟还曾长期担任北极理事会临时观察员，目前仍努力寻求能够成为北极理事会的永久观察员。此外，如前所述，在过去十多年里欧盟陆续出台了一系列关于北极的战略和政策文件，包括2008年发布的首份“北极战略”——《欧盟和北极地区》，以及2016年4月发布的用来指导其在北极地区行动的北极政策建议等。大致上，欧盟在北极治理方面的具体实践主要体现在以下几个方面：首先，欧盟目前拥有可以参与北极事务的多种渠道。在北极理事会八个理事国中，丹麦（格陵兰）、芬兰和瑞典为欧盟成员国，冰岛和挪威属于欧洲经济区成员国，而加拿大、俄罗斯和美国则是欧盟的战略合作伙伴。在北极理事会的12个观察员国中，欧盟成员国就有7个分别为英国、法国、德国、意大利、荷兰、波兰和西班牙。此外，欧洲议会作为欧盟的主要立法机构，已成为北极地区议员会议的正式成员，这为欧盟提供了一个信息搜集、分享与发布的平台，促进欧盟与北极国家间的对话，增强其对北极政策决策体系的影响。因此，欧盟参与北极事务的途径和渠道是多样化的。其次，欧盟积极寻求成为北极理事会的永久观察员。北极理事会成立于1996年，是环北极八国处理有关北极事务一种政府间论坛，非北极国家和国际组织、非政府组织可以申请作为其观察员参加。但2008年的《伊鲁利萨特宣言》强化了北冰洋沿岸五国(美国、俄罗斯、加拿大、挪威与丹麦)在北极事务中的决定性地位，实际上排斥了包括欧盟在内的域外行为体在该地区事务中的作用。2011年北极理事会的《努克宣言》对申请常任观察员资格从程序和实体方面提出了更为苛刻的要求。因此，“北极理事会出现了机制化、约束的法律化和对北极事务的主导甚至垄断化的发展趋势”。 欧盟对北极理事会这种主导乃至“排外”的做法并不满意。2011年底，欧盟向北极理事会递交了成为常任观察员的申请。2012年3月，欧盟时任外交与安全政策高级代表凯瑟琳•阿什顿（Catherine Ashton）访问芬兰、瑞典和挪威3国时，寻求与北极地区相关国家在交通、能源、航运安全和环境等问题的合作，并为欧盟申请北极理事会永久观察员席位而进行了沟通。但在2013年瑞典基律纳(Kiruna)部长级会议上，北极理事会决定就欧盟关于观察员地位的申请问题推迟做出最后决定。2017年5月，北极理事会部长会议在美国阿拉斯加的费尔班克斯举行，欧盟成员国芬兰接替美国担任北极理事会2017-2019年的轮值主席国。然而，迄今为止欧盟仍未能如愿获得北极理事会常任观察员地位。再次，欧盟持续增加对北极地区的资金投入。自2002年开始，欧盟每年提供2000万欧元用于支持北极地区科研项目；从2007-2012年，欧盟已投入了11.4亿欧元用于支持北极地区的可持续发展。根据2016年4月出台的政策文件，欧盟将在“2020地平线科研计划”框架下保持现有的对北极研究资助水平（平均每年2000万欧元），并已将用于2016和2017两年的4000万欧元资金划拨到位，资助极地观测、北半球气温和气候变化、永冻土减少等研究项目。欧洲结构和投资基金(ESIF)也将为北极地区气候变化和环境的相关科研和创新活动提供资金支持。此外，欧盟每年都通过各种基金会资助当地原住民和社团的发展。2007-2013年，欧盟共筹集19.8亿欧元用于支持北极原住民发展。2014-2020年，欧盟将从欧洲结构和投资基金中筹集10亿欧元，用于支持北极原住民社区创新产业、中小企业和清洁能源等的发展。 此外，欧盟还积极与北极国家开展合作。例如，在北极科考和可持续发展问题上，欧盟与加拿大保持了良好的伙伴关系。2016年10月，欧盟—加拿大北极会议在渥太华举行，议题主要涉及现代化与传统、经济发展与环境保护等。作为北极理事会的创始成员国，加拿大是北极问题最活跃的利益相关方之一。因此，重视与加拿大在北极事务上保持良好的伙伴关系，对欧盟参与北极事务是具有积极意义的。基于上述，在很多国家纷纷出台北极政策、向国际社会宣示自身利益诉求的背景下，欧盟不甘落后，已经出台了一系列有关北极的政策文件并积极参与北极事务。有学者认为，欧盟在北极治理方面所扮演的角色乃是一支规范性力量，其理念与实践的主要特点表现在：1）以提供公共产品为标榜，积极介入北极地区多边治理；2）在应对气候变化方面发挥积极作用；3）保障和维护北极地区居民的权利；以及4）促进资源的可持续利用等。总体来看，欧盟积极参与北极治理的实质，乃是基于在利益和价值两个方面的诉求：既追求经济等方面的利益，也希望占据有利的价值高地。从利益角度看，欧盟在北极地区治理方面的主要利益包括航道、能源安全和生态安全等；从价值诉求来看，欧盟长期致力于在全球气候变化、保护生物物种多样性等方面扮演着“先锋”的角色，积极参与北极治理实际上也有助于展示其良好的国际形象。因此，在北极治理中，欧盟的政策理念及其具体实践证明，欧盟不断强化自己作为北极事务重要利益攸关方的国际形象，其政策与实践都具有较为明显的连贯性和针对性，同时也十分注重与北极地区相关各方的合作,致力于扮演一种友好合作者与公共物品提供者的角色。不过，需要指出的是，在国际社会就如何有效进行北极治理尚未完全达成共识的背景下，欧盟的高调介入使得今后的北极治理更加具有艰巨性、复杂性等特点。中国是“近北极国家”，是北极事务的重要利益攸关方。作为联合国安理会常任理事国、以及《联合国海洋法公约》和《斯瓦尔巴德群岛条约》的缔约国，中国在北极治理问题上应该并能够发挥更重要的作用。但“北极治理是一个系统性的综合课题，它涉及北极治理主体、北极治理机制和北极治理领域等方面的内容。” 而随着欧盟不断高调介入北极事务，未来北极治理更加需要国际社会特别是北极事务有关各方的交流、协调与合作。限于篇幅，本文下面将简要论述、探讨一下中欧在北极事务合作方面的现状与前景。首先，中欧关系的深入发展以及现有合作机制，是双方就北极事务进行政策沟通与协调的重要基础和平台。自1975年中国与欧盟（前身为欧共体）建交后，中欧双边关系不断取得重大进展；2003年中欧全面战略伙伴关系确立后，双方已经构建了全方位、宽领域、多层次的合作渠道，中欧之间的交流与合作更加深入，涉及的议题更加丰富，其中包括气候变化与北极事务等。从欧盟层面上，中欧之间的现有双边合作机制可以就北极事务进行交流与合作。例如，始于1998年的中欧领导人峰会作为最高级别的政治磋商机制，其议题就涉及关于气候变化和北极事务等。2005年第八次中欧领导人会晤发表的《中欧气候变化联合宣言》，宣布中欧在气候变化问题上建立伙伴关系。2010年中欧举行气候变化部长级磋商，发表《中欧气候变化对话与合作联合声明》，确立了中欧气候变化部长级对话与合作机制。2012年9月，《第十五次中欧领导人会晤联合新闻公报》中明确指出，中欧双方“认识到北极地区的日益重要性，尤其是在气候变化、科学研究、环境保护、可持续发展、海洋运输等相关方面，同意就北极事务交换意见”。这为中欧双方今后就北极事务进行协调与合作奠定了重要基础。2013年，第十六次中欧领导人会晤后发表的《中欧合作2020战略规划》中倡议，中欧双方将“开展联合行动，提升海事安全，加强相关国际法专业知识共享，加强包括联合研究项目在内的北极事务交流”。2015年6月，《中欧气候变化联合声明》宣布，中国和欧盟将共同致力于进一步推动中欧气候变化伙伴关系取得显著进展。除领导人峰会外，中欧之间还建立了双边对话与协商机制，涉及经贸合作、政治、战略以及科技、气候、能源、交通、环保等多个领域，扩大和加强双方在国际和地区事务中的交流与合作。因此，上述中欧之间现有双边合作机制为双方就北极事务展开政策协调与合作提供了重要的政治基础与制度平台。此外，值得一提的是，欧盟在2016年4月提出新的北极政策建议中，表示将继续与北极理事会、巴伦支海欧洲-北极理事会等机构，中国、日本、印度等非北极沿岸国以及北极原住民和社团开展积极而又务实的合作。 由此可见，欧盟具有希望与中国加强在北极事务方面合作的积极意愿。其次，在双边层面上，中国与很多欧洲国家在极地科考等方面已具备良好的合作基础，其中包括英、法、德、意等欧盟成员国，以及挪威、冰岛等北欧的非欧盟成员国。在与北极国家开展积极外交的过程中，中国一方面避免与俄罗斯、加拿大和美国等北极国家产生冲突，另一方面则与北极国家积极发展双边关系。早在2004年7月，中国在挪威的斯瓦尔巴特群岛建立了首个北极科学考察站——黄河站，为加强国际交流与合作提供了重要的科研平台。近年来，中国与冰岛、丹麦等北极理事会成员国的关系都取得了实质性进步，特别是同冰岛在北极事务上的合作不断加强，成果斐然。例如，2010年9月冰岛总统访华时主动提出，希望在北极航道方面与中方合作。2012年4月，温家宝总理访问冰岛开启了中冰北极合作的进程。期间，冰岛支持中国成为北极理事会观察员，参与北极地区的和平开发利用；中冰两国签署《关于北极合作的框架协议》，国家海洋局与冰岛外交部签署《海洋与极地研究合作谅解备忘录》提出了设立北极联合研究中心的合作意向，这也是中国首次与北极国家签署此类协议。同年，中国的“雪龙”号极地科考船首访冰岛。2013年5月，北极理事会部长级会议批准中国成为北极理事会永久观察员。2014年，中国极地研究中心和冰岛研究中心共同举行了中冰联合极光观测台奠基仪式。2016年，中冰联合极光观测台主体建筑竣工。此外，自2013年起，中国都派员参加在冰岛举行的历届“北极圈论坛”大会，就北极治理问题与有关各方进行交流。目前，北极治理特别是具体事务的合作，已经逐渐成为进一步发展中欧关系的新支点，为中国-北欧次区域合作的拓展与深化奠定了良好基础。再次，中欧之间还建立了关于北极研究的学术交流与合作平台。北极的气候变化、经济发展和航运成为北欧机构和中国成员机构联合研究的核心议题。2013年4月，由上海国际问题研究院与芬兰拉普兰大学联合主办的“北极安全与国际合作”国际学术研讨会在中国上海举行，来自芬兰拉普兰大学、俄罗斯圣彼得堡大学、挪威特罗姆瑟大学、挪威南森研究所、国家海洋局极地考察办公室、中国极地研究中心、中国海洋大学、同济大学和上海国际问题研究院等的专家学者，就北极安全与地缘政治、北极治理与国际合作、北极事务和中国参与以及北极国际社科研究现状评估等问题展开深入研讨。6月，中国海洋大学成为北极大学（University of the Arctic）的准成员（associate member），是我国首个加盟北极大学的科教机构。作为对2012年4月温家宝总理访问冰岛期间两国关于设立北极联合研究中心的合作意向的落实，2013年12月，中国极地研究中心、冰岛研究中心等10家来自中国和北欧5国（冰岛、丹麦、芬兰、挪威、瑞典）的北极研究机构签署了《中国—北欧北极研究中心合作协议》，宣布正式成立中国—北欧北极研究中心（CNARC）。该研究中心致力于增进对北极及其全球影响的认识、理解，促进北欧北极的可持续发展以及中国与北极的协调发展，并将围绕北欧北极以及国际北极热点和重大问题，推动北极气候变化及其影响、北极资源、航运及经济合作、北极政策与立法等方向的国际交流和研究合作。因此，中国—北欧北极研究中心作为中国和北欧5国开展北极研究学术交流与合作的重要平台，不但丰富了中欧关系的人文交流等内涵，也是中欧推进务实合作的又一重大成果。后冷战时期特别是近十多年来，气候变化、北极航运等议题在北极治理中的重要性和全球性日益凸显，这也为非北极行为体参与北极治理和相关事务合作提供了一定的基础与可能。对中国与欧洲（包括欧盟）来说，总体上看双方之间在北极治理方面拥有相近的利益诉求、相似的政策立场和类似的身份定位。2012年7月发布的《发展中的欧盟北极政策：2008年以来的进展和未来的行动步骤》表明，欧盟其致力于成为北极治理的公共产品提供者。在北极政策立场方面，中欧都希望扩大北极事务的参与权；在北极相关水域的法律定位问题上，双方均认为应为北极道的自由航行奠定制度基础等，这些因素为二者开展北极合作提供了某种可能。 但同时还应该看到，中欧未来在北极事务方面的合作还面临一些困难或障碍。例如，有研究指出，“北极地区国际合作这种内核(也是硬核，由北冰洋沿岸五国构成)、核心(北极理事会)和外围(北极理事会观察员以及更广泛的国际社会)的三层地缘政治格局到此已基本形成，它既为北极地区的国际合作发展创造了一定条件，同时也为合作的拓展深入制造了某种障碍。” 因此，当前关于北极事务的国际合作机制与治理模式已经基本定型的态势下，中国和欧盟作为域外的非北极行为体难以获得更大突破，例如欧盟申请北极理事会永久观察员席位的结果尚不确定。当然，通过参加每年一度在冰岛首都雷克雅未克召开的北极圈论坛大会，非北极国家等行为体可以宣示各自的北极政策、介绍发展北极利益的计划以及进行广泛的交流等。例如，2015年举行的第三届北极圈论坛，议题涉及北极地区安全、商机与可持续开发、科学合作和研究、原住民权益保障、资讯时代北极的变化、全球变暖和北极资源开采、北极渔业和海洋保护等。在这次大会上，中国代表团团长、时任外交部副部长张明在以“中国贡献：尊重、合作与共赢”为主题的中国国别专题会议上发表了“中国的北极活动与政策主张”的主旨演讲，介绍了中国在北极领域的主要活动和所做贡献，阐释了中国的北极政策秉持尊重、合作与共赢三大政策理念，坚持六项具体政策主张，包括推进探索和认知北极、倡导保护与合理利用北极、尊重北极国家和北极土著人的固有权利、尊重北极域外国家的权利和国际社会的整体利益、构建以共赢为目标的多层次北极合作框架、维护以现有国际法为基础的北极治理体系。欧盟首次参加了此次论坛；因此，中国和欧盟有望未来在北极圈论坛等国际平台上开展更多交流与合作。值得注意的是，在中欧推进关于北极事务交流与合作的过程中，除欧盟之外还有欧盟成员国、非欧盟成员国的北欧国家以及美国、俄罗斯和加拿大以及印度、新加坡等众多行为体。2016年，法国、荷兰和西班牙发布了各自的北极或极地政策文件。而此前丹麦、芬兰、德国、意大利、波兰、瑞典和英国都已制定了本国的北极政策框架。例如，2013年10月,德国政府出台了《德国北极政策指导方针》，认为北极事务与德国日益扩展的国家利益紧密相关。研究北极理事会的成员国、欧盟成员国以及北极理事会其他观察员国的北极政策，应该引起中国学界与北极政策制定者的足够关注。对中国而言，北极地区的自然变化和资源开发对中国的气候、环境、农业、航运、贸易和社会经济发展具有直接影响。因此，中国有参与规划北极治理的积极意愿。但从严格意义上讲，中国属于北极域外国家；与北极国家相比，中国在北极地缘政治中处于明显劣势。而中国的学界和政策制定者将中国定义为“近北极国家”，这一概念引起了西方国家对于中国是否要采取实际行动挑战北极现状的恐慌。此外，中国目前是北极理事会观察员国，难以凭“观察员”的身份左右北极事务甚或帮助欧盟成为观察员；而且，中国刚刚于2018年发表了自己的北极政策白皮书，这有可能让其他行为体如美国和欧盟等对中国关于北极事务的真实意图持观望的态度。这与北极地区其他主要参与者如美国和欧盟形成对比。因此，“国际社会只有通过中国的外交活动来了解其在北极地区的政策和未来的企划”。在中国参与北极事务、同欧方开展北极事务合作的过程中，必须同时要认识到所谓的“中国威胁论”在欧洲一些国家中仍有一定市场。不管如何，中国2018年出台的北极政策白皮书等文件，有助于减轻北极国家对中国参与北极事务的疑虑和关切。对于欧洲而言，在当前美国特朗普政府的北极政策尚不明朗，美俄与欧俄关系因乌克兰危机陷入紧张，加上欧洲面临主权债务危机、难民危机、英国脱欧以及2019年欧洲议会选举后新一届欧盟领导人和决策机构等尚未尘埃落定等诸多挑战与不确定性因素的情况下，欧盟要进一步介入北极事务不但要考虑到美、俄等国的北极政策等外部因素，还要尽力克服部分成员国“离心”倾向日益增强等内部问题。单就如何协调欧盟内部不同地区、不同国家关于北极利益或北极政策的不同取向而言，未来欧盟要制定和实施更为一致乃至一体化的北极政策，还面临不小的困难。在后冷战时期，主权国家仍是塑造北极地缘政治最主要的行为体。当前，北极事务具有参与主体多、涉及内容繁杂以及机制约束力不强等特点。但在北极治理问题上，由美、加、俄等北极八国主导的北极理事会体现出较强的排他性，使得众多非北极国家等行为体难以从广度和深度上更为有效地参与北极事务的治理。此外，目前北极地区的现有合作机制大多是采取没有约束力的协议、宣言、项目等而非公法或条约。这种“软法”形式的合作机制是导致北极治理困境的又一重要原因。进入21世纪后，欧盟（及其部分成员国）以及北欧一些国家都纷纷出台了各自的北极政策或战略文件，积极参与北极事务。在北极治理问题上，欧盟主要关注气候变化与北极环境、北极地区可持续发展以及北极事务的国际合作等方面，通过发挥“规范性力量欧洲”的独特作用体现其价值诉求，同时还通过加大资金投入等手段来实现其经济诉求；但由于北极理事会的局限性以及环北极的排他性等因素，欧盟在北极治理中的理念与实践尚难以对其他行为体产生重大影响。就中欧双方来说，目前已利用或建立了一些合作机制，加强了彼此之间在北极事务特别是在气候变化、极地科考等方面的交流与合作。近年来，中国—中东欧国家合作日益取得丰硕成果，今后可考虑扎实推进中国—北欧国家合作、中国—南欧国家合作，使它们成为中欧“次区域合作”的下一步发展方向。在推进中国—北欧国家合作的过程中，北极治理似可成为中国与欧盟以及北欧国家等扩大、深化双边乃至多边务实合作的重要课题。
