【欧洲智库观察】“下一代欧盟”复苏基金对经济的影响
导言：当前，“下一代欧盟”复苏基金（NGEU）的资金支出、偿还成本以及欧盟成员国的收益贡献前景受到广泛讨论。在零和思维下，欧盟智库界普遍聚焦于对各成员国未来偿还债务的挑战，对“净受益国”、“净余额”的分析尤为青睐。布鲁盖尔（Bruegel）题为“计算‘下一代欧盟’复苏基金的净余额毫无意义”的政策报告认为更应聚焦复苏基金对欧盟的长期经济影响，充分考虑到NGEU带来的收入增加以及欧盟预算与成员国之间的直接现金流。相比针对净余额的讨论，更应思考如何高效公平地利用欧盟资金以及各国可从中获得的长期利益。以下为报告主要内容。我们可以合理精确估计欧盟在2021年至2026年期间为“下一代欧盟”复苏基金（NGEU）的支付规模。但由于对截止至2058年的国民总收入（GNI）预测存在不确定性，因此估算成员国偿还欧盟债务的分摊费用显得十分困难。本文尝试估算未来各国分摊费用情况，并指出未来“下一代欧盟（NGEU）”复苏基金执行的困难所在。将新的直接收入引入欧盟预算这一举措具有正外部性，比如能够减少有害气体排放或平衡单一市场的竞争环境。但新收入来源归于欧盟也意味着此类收入不会被计入欧洲国家预算中。传统的计算欧盟预算相关净余额的方式没有考虑欧盟预算的经济影响，对于NGEU这种临时工具来说尤成问题。合理的分析应建立在无NGEU的情况和有NGEU的情况相比较的基础上，同时考虑到NGEU带来的收入增加以及欧盟预算与成员国之间的直接现金流。评估NGEU的经济影响非常困难，而欧盟委员会的影响评估似乎有夸大的意味。欧委会“低额外性”情况下仅一半的影响就能使所有欧盟成员国成为NGEU的净受益方。但相比净余额，NGEU更应思考如何高效公平地利用欧盟资金以及各国可从中获得的长期利益。政客和公众都希望了解自己的国家能从NGEU中获益多少，以及未来每个国家需要承担的分摊费用。NGEU支出应发生于2021年至2026年之间，由此产生的欧盟债务预计在2027年至2058年之间偿还。NGEU的最大财政收入包括无偿拨款和担保（按2018年价格计算为3900亿欧元，按当前价格计算为4200亿欧元）以及贷款（按2018年价格计算为3600亿欧元，按当前价格计算为3750亿欧元）。这些金额涵盖NGEU的七个支出领域（均以2018年价格计算）：复兴措施基金（3125亿欧元无偿拨款和3600亿欧元贷款）大部分拨款依赖于历史数据，因此可以合理精确估算支出的总体规模。图1为2020年经济冲击下的各国拨款情况。该图体现了再分配（低收入国家获得更多拨款）比保险（灾情较重的国家获得更多拨款）更为重要。
估算2027-2058年偿还欧盟债务的国家分摊费用取决于所做出的假设。关键要素在于：欧盟债务是否会按期偿还或展期偿还，新“自有资源”对减少国家分摊的作用，2027-2058年欧盟GNI的分配，2021-2026年欧盟借款利率以及成员国的利率。而NGEU是否能带来好处，取决于它能否对经济产生积极影响。本文对上述问题进行了研讨并得出结论：预估的净收益范围很广，且很大程度上取决于特定假设，而欧委会“低额外性”情况下仅一半的GDP影响就能使所有欧盟成员国成为NGEU的净受益方。NGEU旨在对整个欧盟起到积极的经济作用。欧盟年度预算的传统净余额计算仅考虑成员国与欧盟预算之间的现金流量，并将欧盟预算单纯看作成员国之间的再分配制度，不产生任何经济影响。忽视其经济影响对于NGEU这种一次性工具而言将更成问题。NGEU在尚未实施时很可能就已经产生了积极的经济影响。由于信心得到提振，利差较大的欧元区国家政府和私人部门的借贷成本可能会降低。对NGEU基金抱有预期，会鼓励欧盟国家为经济复苏提供更多的财政支持，使经济衰退得以减轻。到了NGEU实际施行时，对经济的积极影响将会扩大。公共部门和欧盟支出能减缓经济衰退，从而降低危机的长期负面影响。出口增长使得跨国溢出产生积极作用。而基于NGEU达成的协议也会降低欧元区解体的风险，并降低高债务水平国家发生严重危机的风险。合理的分析应比较有无NGEU的两种情况，需要同时考虑欧盟预算和成员国之间的直接现金流，以及NGEU带来的收入增长。但这样的影响评估是困难的，并且欧委会对其有所夸大。欧委会的影响评估考虑了其他情况，包括高额外性和低额外性。根据不同情况，我推断出欧委会的估算将远于2030年，并发现2021-2050年的累积影响约占年度GDP的24％。据欧盟委员会预估，低附额外性情况下的GDP在2021-2030年将增加9％，并推断2021-2043年GDP可能会增长13%。公共开支达到年度GDP的2.7%，使每年产生高于20％（高额外性情况）或13%（低额外性情况）的额外GDP，这是不太可能的。这两种影响意味着财政乘数分别大于4和2.5，这远大于文献中所发现的结果。我预想的影响只有欧委会低额外性情况下影响的一半，对应的财政乘数约为1.2。这个假设更符合文献的发现。为了与基于现金流标准的欧盟预算净余额计算相对比，我还考虑了零经济影响的情况。2020年7月欧洲理事会指出，为NGEU提供资金的欧盟债务必须于2058年12月31日之前偿还。如若利息少于计划，或有新的自有资源被引入，也可提前偿还。但还需再次考虑偿还计划，原因有二：首先，欧盟债务需要国家纳税人的钱。计算表明偿还到期债务的年度负担约占GNI的0.04-0.075％。相反，展期债务的名义利率接近零，不会产生大量的利息费用，这实际意味着负担会降低。况且，欧盟还将成为仅次于NGEU和“紧急状态下减轻失业风险援助”工具的最大的超国家债券发行人。欧委会认为将会有新自有资源帮助欧盟偿还借款，减轻成员国偿还债务的负担，但情况并非如此明确。自有资源可能会减少各国基于GNI所做出的欧盟预算分摊额，但不一定会减少国家分摊总额。政府将支付未回收的塑料包装废料税，因而有了一笔新的基于塑料的支出，那么基于GNI的支出则减少了。在这种情况下，成员国偿还债务的总负担保持不变，但是未回收塑料废物的分配与GNI的分配不同，与基于GNI的基准分配相比，各国对欧盟债务偿还的国家总分摊的跨国分配就发生了变化。欧盟对企业征税意味着该税收不会为国家预算带来收入。比如，如果欧盟征收欧盟范围内通用的数字税，收入直接纳入欧盟预算，那么成员国将无法征收国家数字税，国家预算中将缺少来自数字税的收入。如果不采用欧盟范围的数字税，那么成员国将征收国家数字税，并从中获得收入。有无欧盟范围的数字税对于成员国的总负担来说是相同的，但与塑料废物税类似，如果数字税收入的分配不同于GNI的分配，欧盟预算的跨国分摊也会有所不同。欧盟范围的数字税将有利于单一市场，因为欧盟税收在各成员国之间是统一的，而如果成员国自己引入国家数字税，可能会出现不同的税收政策。但这一积极因素并没有改变成员国将放弃税收的事实。因此，除非新的自有资源是来源于成员国自身无法征税的领域，并改变欧盟预算的国家分摊总额，否则只会给国家经济和预算带来财政负担。在说明性的计算中，我并不认为在偿还欧盟债务中会有新的自有资源。欧盟的借入利率存在不确定性。2020年11月20日，德国各年期政府债券收益率均为负。如果在2021-2026年间欧盟向市场借贷时，利率仍维持在这样的低水平，且欧盟仅支付略高于德国利率的费用，那么欧盟就可能从中受益。反之则无法获益。经过假设和计算，结果如图2所示。2021年，欧盟的借款利率在1年期至16年期之间均为负，30年期的年利率也仅为0.2％。预计到2026年利率将上升，但到7年期仍将为负，而30年期的借款年利率预计为0.3％。
2021-2026年，欧盟将借款为NGEU支出提供资金，并预计在2027-2058年偿还该债务。我在计算中仅考虑欧盟为NGEU的无偿拨款和担保提供资金，并由成员国共同偿还。
作为GNI的一部分，还款占GNI的比重预计将从2027年的0.075％降至2058年的0.04％（图3），远低于成员国每年为担保欧盟债务而留出的GNI自有资源的0.6%。如果欧盟预算没有新的自有资源，从2027年开始，与NGEU无偿拨款支出相关的欧盟债务偿还将与欧盟国家在2027-2058年欧盟GNI欧元总值的分配成比例。因此，净余额估算需要考虑到每个欧盟国家截至2058年的GNI预测，但对此我们无法做出可靠的假设。为了说明这种长期预测的困难性，可以将GNI（或GDP）分为三个部分：对这三个组成部分分别做出假设比对总收入做出假设更容易。我以意大利和波兰为例，来说明预测长期GDP预测的困难（德国作为欧盟最大的经济体将成为参照）。
意大利在上世纪80年代和90年代的实际人均GDP水平与德国相似，但现在降低了25％（图4）。未来40年中，意大利会继续衰落吗？又或者意大利的相对人均收入会稳定在德国水平的75％吗？不同于意大利，波兰自90年代初以来一直在追赶德国。这种趋同会持续吗？波兰能否达到德国水平的90％甚至100％？又或者到2058年波兰人均收入甚至能超过德国，这是对过去趋势的机械推断吗？这些基于经济模型的问题所得出的任何答案仅仅是反映了预先的假设。
到2058年的价格水平预测也涉及类似的难题。当两个国家使用不同的货币时，两国的相对价格水平会受到汇率波动和国家通胀率差异的影响。意大利和德国之间也是如此，这种影响在1992年的欧洲汇率机制危机以及1999年的欧元区成立等事件中都有所体现。到2058年，意大利和波兰相对于德国的价格水平又将如何变化？
第三，人口预测也存在很大的不确定性。联合国曾发布的一个概率场景显示了未来人口以80%和95%的概率下降的可能性区间（图6）。这个区间非常广，也显示了人口预测的不确定性。那么我们又应该使用哪种情景来预测欧盟2058年的GNI呢？为说明每个国家在欧盟GDP中所占比重的一系列情景，以及对偿还欧盟债务偿还的隐含贡献，我考虑了人均GDP的十二种替代情况。通过各种相关推断、假设和敏感性分析，这十二种情况能够很好地说明2027-2058年欧盟国民总收入的跨国分布的巨大不确定性。意大利作为欧盟大国，在欧盟GNI中的比重可能会对其他国家在欧盟GNI中的比重产生重大影响。以该国为例，图7是十二种情况下意大利在欧盟GNI中所占比重。可以看出，意大利在2058年占欧盟GNI的比重在7.9％至12.5％之间，范围相当大，也意味着意大利为欧盟债务的偿还所做出多大贡献还存在重大不确定性。此外，图7中显示的范围没有反映人口发展的不确定性，而纳入人口预测产生的不确定性将扩大这一范围。总体而言，到2058年GNI的发展存在很大的不确定性。
我将净财务收益计算为总财务收益的现值减去总财务扣缴的现值。简化起见，我只考虑了十二种情况中导致每个国家的欧盟国民总收入份额最高和最低的两种情况，并且该计算未包含大多数欧盟国家GNI的不确定性。NGEU的益处包括来自欧盟预算的现金转移以及许多其他直接和间接影响，最终带来更高的产出，也意味着更高的收入。1.NGEU直接支付给成员国（假设NGEU是零和博弈）；关于GDP的影响，我考虑了欧盟委员会的低额外性情况下的一半。欧委会还对三个国家组进行了区分：高于平均水平收入（奥地利、比利时、丹麦、芬兰、法国、德国、爱尔兰、卢森堡、荷兰和瑞典），低于平均水平且高负债收入（塞浦路斯、希腊、意大利、葡萄牙和西班牙）以及低于平均水平且低负债收入（保加利亚、克罗地亚、捷克、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克和斯洛文尼亚）。经过假设得出经济影响（以GDP百分比表示）：高于平均水平的收入群体为3.7%，债务高的低于平均水平的收入群体为12.1%，债务低的低于平均水平的收入群体为13.1%。两个低于平均水平的收入群体在预期获得的国民总收入份额方面存在显著差异，这可能表现了这些群体内部的不同影响。NGEU对净收益的评估有很大的不同（表1）。这一发现强调了考虑NGEU的经济影响的重要性。同时，净收益的总体范围也非常广泛。考虑到经济影响，按照我的假设，所有国家都将是净受益者。
“下一代欧盟”复苏基金（NGEU）是欧盟国家和机构为应对非常规公共卫生和经济危机而共同采取的非常行动，旨在将宏观经济稳定以及欧盟绿色和数字计划相结合，并将以欧盟的名义借款，为整个欧盟范围内的支出提供资金。这一计划会增加欧盟债券的发行量，可能为金融市场创造参考资产，有助于提振信心，对经济产生积极影响。尽管人们对NGEU的宗旨、规模、资金分配方法和管理仍然存疑，也可以怀疑欧盟是否在为欧洲财政一体化铺路，但NGEU的确证明了欧盟成员国在巨大冲击之下能够摒弃纷争，共同寻求解决方案。本政策贡献有望说明NGEU的另一个重要特征：试图估计其对跨国净余额的影响是毫无意义的。相比净余额，NGEU更应思考如何高效公平地利用欧盟资金以及各国可从中获得的长期利益。不过，我的计算仍得出了一个重要的积极结论，即NGEU的净财务影响。即便关于NGEU的资金支出、经济影响、偿还成本以及欧盟成员国的未来增长前景还存在广泛的不确定性，但至少可以明确：NGEU对经济增长产生的小幅影响也能使所有欧盟国家从中受益。资料来源：Darvas, Z. (2021) ‘The nonsense of Next Generation EU net balance calculations’, Policy Contribution 03/2021, Bruegel.
