波兰人口政策、中东欧民粹主义、V4国家网络安全政策：中东欧地区形势跟踪

杨友孙(上海政法学院政府管理学院教授):

后疫情时代欧盟价值观的分化探析

自从2020年1月新冠肺炎疫情在世界爆发以来，很多国家采取了宣布紧急状态、封锁边境、封锁城市、限制聚集与出行、严守社交距离、取消公共活动、进行人口流动监测等防控措施。但有的国家采取了管控媒体、加强政府权力、弱化法治等方面的措施，成为欧盟价值观工具打压的对象，使欧盟在价值观领域的分化愈发严重。

一、欧盟“价值观”叙事

欧盟已知最早提出“价值观”的文件是1973年12月14日欧共体的“关于欧洲身份的宣言”（Declaration on European Identity），即“哥本哈根宣言”，共三次提到了“价值观”，而非过去的“原则”、“目标”等类似措辞。1976年，廷德曼斯报告（Tindemans report）共10次提到欧盟“价值观”。报告呼吁：“我们要一起塑造一个更加公平的社会，在那里，共同的价值观得到遵守。”

冷战结束后，欧盟加大了对“价值观”的重视。1992年的“马斯特里赫特条约”第F条规定：1. 欧盟应尊重成员国的少数民族，这些成员国的政府体制建立在民主原则基础之上；2.欧盟应尊重1950年11月4日在罗马签订的“欧洲人权和基本自由保护公约”所保障的基本权利，这些基本权利源自成员国共同的宪法传统，也是共同体法的基本普遍原则。1997年欧盟的“阿姆斯特丹条约”除了进一步确认了“马约”中的价值观和“哥本哈根标准”之外，还增加了一个涉价值观的惩罚条款（第F.1条），即在征得欧洲议会同意的基础上，可以通过有效多数决定，剥夺该成员国的某些权利，包括在欧盟理事会中的投票权。

2009年12月1日生效的《里斯本条约》共23次提到价值观，相比之前的“价值观”文件，《里斯本条约》的“价值观”条款具有以下特色：

（1）将价值观单列为第2条：欧盟基于对人的尊严、自由、民主、平等、法治、人权——包括属于少数民族的人的权利的尊重——等价值观而创立，这些价值观对于“多元、非歧视、宽容、公正、团结及男女平等”的欧盟成员国社会来说是共同的。“价值观”有了明确而稳定的适用条款，凸显了其重要性，为后面援引、制裁和发展奠定了基础。

（2）《里斯本条约》将以前称为欧盟创始原则（founding principles）更名为欧盟基本价值观（fundamental values），并增加了人类尊严、平等和对少数民族个人权利，使“价值观”成为欧盟的一个单独的精神追求及合法性基础。  

（3）对违反欧盟价值观的成员国的惩罚条款单列为第7条，并进行了更为详细的规定。

（4）《里斯本条约》第21条还强调了欧盟在对外行动中应推进欧盟价值观，即，欧洲联盟在国际舞台上的行动应遵循激发其自身创造、发展和扩大及在更广泛的世界内发展的原则：民主、法治、人权和基本自由的普遍性和不可分割性、尊重人类尊严、平等和团结的原则以及尊重《联合国宪章》和国际法的原则。

二、欧盟价值观政策工具及其使用

（一）欧盟对内价值观工具及其创新

自2007年以来，欧盟机构已经建立了广泛的其他机制来监测和防止成员国违反欧盟价值观的行为，例如欧盟委员会于2013年启动了司法记分牌；2014年，欧盟委员会建立了其法治框架；2019年，欧盟委员会建立了法治审查周期，并于2020年9月发布了第一个法治审查周期报告。在2020年7月17-21欧洲理事会特别会议上，欧盟委员会建议设立“法治条件”（rule of law conditionality）。不过，这个机制是否有效，目前仍在等待欧洲法院的裁决（the European Union Case C-156/21）。欧盟价值观工具参见表1：

表1 欧盟价值观工具

资料来源：Maria Diaz Crego, Rafał Mańko and Wouter van Ballegooij,Protecting EU common values within the Member States:An overview of monitoring, prevention and enforcement mechanisms at EU level,EPRS | European Parliamentary Research Service.

（二）新冠肺炎以来欧盟价值观工具的对内使用

新冠疫情之后，欧盟价值观工具的使用更加频繁，参见表2：

表2 新冠肺炎疫情之后欧盟价值观工具的使用

资料来源：根据欧盟相关报告制作

可见，新冠肺炎以来欧盟价值观工具的对内主要针对的是中东欧国家，新发起的“法治预算条件”也主要针对波兰和匈牙利。可以预见，随着新冠疫情防控的的迫切性下降，由新冠肺炎引发的价值观问题,尤其是中东欧违反欧盟价值观的问题很可能持续发酵。

（三）新冠肺炎疫情欧盟对外行动中的价值观裂痕

欧盟对外推行价值观的重点在于人权和民主，并发展出了众多政策工具，例如欧洲议会自1983年开始就开始定期发布欧盟成员国及第三国人权形势报告，在此基础上发布决议或立场声明；在一些重大的国际场合表达欧盟的人权主张与立场；1999年开始，欧盟重新确认了“共同外交与安全政策”的一些基本原则，其中包括禁止向违反人权的国家输出武器，通过成员国共同决议针对一些国家发布“人权报告”；欧盟的年度“人权与民主”报告；针对一些重大的国际事件，或第三国有危机安全、和平与人权的情势，欧盟部长理事会将发布欧盟“态度”，表达欧盟的共同关切并形成舆论压力；在贸易谈判中对谈判国的人权、民主、法治等状况进行综合考量；欧盟促进民主与人权机制。

新冠肺炎疫情以来，欧盟加强了在全球推进其价值观的力度。在2020年1月日出台的“理事会关于2020-2024年欧盟人权与民主行动计划的结论”中，欧盟理事会强调：重申欧洲联盟对进一步推进普世价值观的坚定承诺；尊重人的尊严、自由、民主、平等、法治和尊重人权将继续作为欧盟内外政策的基础。此外，欧盟及其成员国以欧盟价值观为标准，对世界各国疫情防控是否符合其价值观标准进行了频繁评判，例如2020年12月新出台的类似美国马格尼茨基法的《欧盟全球人权制裁法案》，作为对严重侵犯和践踏人权的机构或人员实施制裁的新工具。

以对于中国人权问题为例，新冠肺炎以来，欧盟成员国主要采取了以下行动：

2020年9月，德国驻联合国大使克里斯多夫·赫斯根（Christoph Heusgen）代表39个国家向联合国大会第三委员会（社会、人道主义和文化事务委员会）提交了一个关于中国人权——尤其是在新疆和西藏镇压人权的谴责声明，其中有29个欧洲国家：阿尔巴尼亚、奥地利、比利时、波黑、保加利亚、克罗地亚、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、冰岛、爱尔兰、意大利、拉脱维亚、列支敦士登、立陶宛、卢森堡、摩纳哥、荷兰、北马其顿、挪威、波兰、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典、瑞士、英国。在29个欧洲国家中，欧盟老成员国国家仅葡萄牙、希腊未参与，欧盟新成员国则有捷克、匈牙利、罗马尼亚、马耳他、塞浦路斯等未参与，显示了一定差异。

2021年3月22日，欧盟理事会决定对中国部分官员和组织涉人权问题而进行制裁；3月23日，在来自德国、比利时、法国等欧洲议会专门发表了关于中国涉新疆和人权问题的谴责声明。相反，匈牙利则在2021年连续三次否决了欧盟对中国涉港、人权问题的谴责声明。

2021年以来，攻击中国对新疆人实行了“种族屠杀”或“种族灭绝”、“系统性镇压”的欧盟国家主要包括：比利时、德国、法国、荷兰、立陶宛、捷克。

可见老欧盟成员国对中国的人权谴责和政策力度明显高于中东欧欧盟成员国，而在老欧盟成员国中，西欧国家又比北欧国家总体更加激进。

三、结论与启示

中东欧国家在近年在价值观问题方面与老欧盟分歧日益严重。欧盟认为，西欧、北欧国家执行欧盟价值观仅存在一些美中不足；而中东欧国家则遭受了更多的批评和制裁。西欧、北欧老欧盟成员国，尤其是德国、法国、荷兰、比利时对于中国的人权问题批评更加严重，而中东欧国家在人权问题上总体上弱于老欧盟成员国，在人权事务上也也很可能保持相对较低的姿态，更不会在这个方面作为牵头国，其中匈牙利、罗马尼亚、克罗地亚、希腊、保加利亚等国很少在人权方面谴责中国，而捷克、斯洛伐克、波兰、波罗的海、阿尔巴尼亚等国相对来说相对积极一些。

相对来说，欧盟对内推行价值观偏重于法治，对外偏重于人权。在欧盟价值观分化方面，总体呈现欧盟老成员国（EU15-1）比新成员国(EU13)更加积极的趋势。中东欧新成员国在对内执行欧洲价值观方面除了捷克、爱沙尼亚等国受到较少批评之外，其他国家均受到较多的批评，尤其是匈牙利、波兰、保加利亚等国受到批评较多。而在对外行动方面，匈牙利、罗马尼亚、克罗地亚、希腊、保加利亚等国推广欧盟价值观积极性较弱。从内外两个方面来看，匈牙利、罗马尼亚、希腊、马耳他、塞浦路斯是执行、推广欧盟价值观的“双重后进国”。“双重后进国”的出现，将固化欧盟的“价值观”差异和扩大欧盟裂痕。对欧盟来说，内部分歧将弱化欧盟价值观工具的效力，尤其是在对外行动这个需要“一致同意”的领域。而欧盟价值观的“后进国”尤其是“双重后进国”的存在，是欧盟价值观领域的一个弱点，也将成为外界借力的重点国家。

朱红宏（西安外国语大学波兰研究中心讲师，中国社会科学院研究生院博士生）:

中东欧民粹主义特点：基于选举表现的分析

由于民粹主义近年来影响力的持续上升，许多民粹政党持较强的疑欧态度，以及部分民粹政党执政的国家存在的民主倒退现象等因素，对民粹主义的关注度持续上升。对欧洲民粹主义的研究的主流关注的是西欧国家，而对中东欧国家民粹主义的关注则主要集中在波兰和匈牙利的民主倒退上，西方学者还有不少对国别民粹的案例研究，而对中东欧民粹主义统合起来的研究还相对较少。通过对教堂山专家调查（Chapel Hill Expert Survey）对1999~2019年选举统计的数据分析，中东欧民粹政党在欧盟整体实力不足，泛欧选举没有足够影响力，国内政治情况各不相同，国家间差异大；选举的竞选策略主要在执政能力和政治道德方面竞争，体现出正当体系不够稳定的特点；此外，民粹政党立场在各方面呈现相对碎片化的特点，在一定程度上限制了民粹政党之间的合作。

从选举情况看，中东欧民粹政党在欧洲层面影响力较小，在不少国家内部影响力较大。对比入盟以后中东欧各国国内选举和欧洲议会选举可以看出，各政党在国内和欧洲层面的得票比重虽有不同，但政党实力排序基本一致，个别情况下会出现国内选举无足轻重小党派在欧洲选举中得票较高，但这些反常政党中没有民粹政党。在欧洲议会中，除了波兰的法律与公正党，其他中东欧国家民粹政党都算不上欧洲议会有影响力的政党。法律与公正党的25位议员占欧洲“保守和改革主义党”议员数的41%，是该欧洲党派内人数最多的，有能力主导该党派的意见导向。而青民盟所在的欧洲人民党因为本身人数众多，匈牙利议员占比不足10%，且现在青民盟已经与欧洲人民党分家，成为欧洲层面“无党派”的议员主要来源。从欧洲议会的席位上看，绝大多数政党的欧洲议员数量不到10人，多数民粹政党席位仅有1~2席，这在有超过700人的议会中来看，影响力微乎其微。虽然欧洲议会选举与国内选举趋势基本一致，但民粹政党在国内与欧洲层面的影响力完全不同。不难发现，在中东欧各国国内，执政党中有民粹政党的不在少数，除了波兰的法律与公正党和匈牙利的青民盟之外，保加利亚的公民欧洲发展党、捷克的ANO2011、斯洛伐克国家党也是执政党，其中保加利亚和捷克的民粹政党是主要执政党。然而部分国家的民粹政党则影响很小，如立陶宛、克罗地亚和罗马尼亚，民粹几乎没有在政治生活中有所体现。

在民粹影响较大的国家中，选举情况反映出中东欧民粹政治具有“精英主导”这一特点，这与西欧不同，在西欧，民粹主义一般是政治“局外人”的武器，多数情况下民粹政党不论在欧洲层面还是国内都很难进入政治中心，仅有少数例外：如意大利的北方联盟在2018年选举中成为执政党，英国的脱欧党（更名前是英国独立党）和法国国民阵线是两国在欧洲议会中的第一大党，却在国内选举中几乎没有任何议会席位。这种精英主导的民粹主义印证了“民粹主义将是后共产主义国家政治的一个重要特点”这一预测，其原因很可能在于“东欧剧变”使剧变前通过自下而上的具有民粹特点的方式参与政治的“局外人”，转变成了剧变后可以自上而下参与甚至主导中东欧政治的“局内人”。

从选举的党派竞争过程来看，中东欧选举的主要竞争是执政能力和政治道德，加之国家处在转型时期，表现出政党变化相对频繁，深层次上反映出中东欧国家的政党体系还不够稳定。青民盟自2010年执政至今的主要原因并非是民粹主义主张，而是执政成功：“欧尔班经济学”带来的经济增长、失业率下降切实提高了人民生活水平。捷克亿万富豪巴比什领导的ANO2011在2017年竞选时夺魁的重要原因是他指责当时的政府无能和腐败，并且承诺将如同管理企业一般高效率的管理政府。近年来保加利亚在面对移民潮、经济低迷上的表现不尽人意是人们转向民粹政党的重要因素。相比西欧国家，中东欧国家的执政党变化要更为频繁。自东欧剧变之后，中东欧多数国家经历了2~3次的主流政党更替，原先的执政党突然没落，新党派或者原先默默无闻的党派一举成为执政党时有发生。以保加利亚为例，在上世纪90年代，保加利亚的议会选举是社会党和民主力量联盟之间的竞争，到了2000初，西美昂二世国家运动突然崛起，一举拿下议会43%选票，2010年以后则是公民欧洲发展党的天下。类似的政党变化在其他国家也有所体现，虽然看似变化并不频繁，但相比西欧国家，往往稳定在几个党派上竞争，数十年甚至上百年没有变化，中东欧政党变化显得过于频繁。

政党竞争与更替情况反映出中东欧政党体系的不稳定，因此目前难以判断中东欧民粹政党的兴起是民粹主义的兴起，还是仅仅是转型的一个阶段。在西欧国家，突然崛起的民粹主义如同一个外来者突然出现在选民视野中，打破了数十年甚至上百年的平衡；然而在中东欧国家，剧变以来仅仅30年，不论是国内还是欧洲议会的选举次数都不足以积累足够的数据，在此期间的数次政党更替，使民粹政党的出现不显得突兀，更加难以判断是民粹主义兴起，还是国家转型过程中政党体系不稳定的体现。

在党派立场上，中东欧民粹主义政党在对待具体的欧洲议题上有碎片化趋势。整体上而言，不论是在欧洲政党的左、右、亲欧和疑欧四个主要方向上，还是在具体议题上、如欧洲一体化、在经济和财政方面向欧盟让渡主权、国家参与经济、对待腐败的态度，对待少数族裔、代议制等，中东欧的民粹政党缺少相对统一的意见，只有在个别领域比较立场相对比较集中，比如反移民，支持贸易保护，支持结构基金等。此外，在欧洲议会中，各民粹主义政党分散到各个欧洲党派中也从侧面反映了这一碎片化特点。在欧盟，中东欧国家属于相对边缘的国家，本身由于人口等因素限制，在欧盟各个机构中就代表不足，而民粹政党与传统政党之间还存在一定差距。就目前看来，一些中东欧民粹政党有试图接触与合作的尝试，但是目前这种合作尚在初级阶段，而各个政党之间的巨大差异可能会对进一步合作造成阻碍。

总体来看，中东欧民粹政党在影响力上国别差距较大，从执政党到毫无影响力具体各国均有不同；从竞选过程来看，民粹主义发展恰逢中东欧国家本身政党更替相对频繁的时期，因此民粹主义崛起的特征在一定程度上被掩盖；而中东欧民粹政党在具体政治议题上的立场差异较大，可能难以实现相对深度的合作。