2021年中东欧热点述评与形势总结：西巴尔干2021：内部忧患增多，入盟进展甚微
徐刚，中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所副研究员，中国-中东欧国家智库交流与合作网络青年理事
2021年的西巴尔干地区形势可谓步履维艰。西巴尔干疫情仍十分严峻，各国经济复苏较为缓慢；地区内部冲突乃至分离趋势加剧，塞尔维亚和科索沃的对话进程磕磕绊绊，波黑遭遇《代顿协议》签署以来的最大危机；地区成员融入欧洲一体化进程近于停滞，部分成员加紧联合自强。2021年，西巴尔干国家层面的选举不多，仅有阿尔巴尼亚举行了议会选举，而塞尔维亚、黑山和北马其顿进行了地方选举。在4月议会选举中，阿尔巴尼亚社会党成功实现三连胜。在3月扎耶查尔、科谢里奇以及10月米奥尼察、内戈廷的地方选举中，执政的塞尔维亚前进党或其领导的联盟均取得第一选票的压倒性胜利，只有3月的普雷舍沃选举仅赢得第五的选票。在3月尼克希奇和12月采蒂涅、莫伊科瓦茨和佩特尼察的地方选举中，最大反对党黑山社会主义者民主党均获第一选票，只有在5月新赫尔采格的选举中排名第二。在10月17日和31日两轮地方选举中，北马其顿执政党社会民主联盟仅获得16个市长职位，而反对党内部革命组织民族统一民主党赢得包括首都斯科普里在内的42个市长职位。为承担地方选举失利的责任，社会民主联盟领导人扎埃夫辞去了总理职务。地区不稳定局势加剧。黑山民族和宗教矛盾恶化。采蒂涅是黑山旧都和黑山东正教会的发源地，塞尔维亚东正教会黑山—沿海大主教区于2021年9月在此举行的大主教就职仪式被视为是对黑山东正教会的亵渎，这导致该国爆发了2006年独立以来最为激烈的冲突。科索沃问题依然是巴尔干的安全隐患。2020年7月，塞科对话时隔两年重启。2021年，双方在欧盟协调下进行的两轮高级别对话几乎未取得任何成果，科索沃地位问题以及科北部塞族自治机构自治权等核心议题未有突破。“边境车牌新规”事件引发的冲突使塞科关系一度紧张。9月20日，科索沃禁止带塞尔维亚车牌的车辆入境，必须更换临时车牌才可。塞尔维亚政府认为，科索沃当局此举暗含宣示主权的意味。此外，波黑内部分离倾向加剧。2021年7月底，担任12年多的国际社会驻波黑高级代表因兹科推动修改《波黑刑法》，禁止否认和美化种族灭绝。此举在波黑内部引发动荡，塞族实施以从国家机构撤出为主的系列反制措施。12月10日塞族共和国议会作出塞族从税务、司法和军队机构撤出的决定，将波黑引向自1995年《代顿协议》签署以来的最大危机。有不少评论担忧波黑正在走向分裂甚至战争。与其说塞族反对的是禁止否认斯雷布雷尼察屠杀，不如说是借这个沉重且敏感的历史议题表露对塞族共和国的合法性以及塞族前景的担忧，而代表美西方、亲波什尼亚克族的因兹科的“草率行为”成为塞族进行自卫的借口。换言之，在以美国为首的北约与俄罗斯博弈僵持的背景下，来自高级代表的压力不断将波黑塞族推向俄罗斯。黑山和塞尔维亚进入欧盟“新的扩大程序”时间。2021年5月，欧洲理事会正式同意2020年3月通过的“新的扩大程序”提案适用于黑山和塞尔维亚。同年6月，欧盟同黑山举行新的首轮政府间会议暨总第13次入盟谈判会议。虽然黑山于2020年开启所有入盟谈判章节，但根据“新的扩大程序”还须完成第23章“司法与基本权利”和第24章“公正与国内事务”的基准条件。黑山目前仅完成了三章谈判章节。2021年6月，欧盟同塞尔维亚举行新的首轮政府间会议暨第12次入盟谈判会议，并开启第一组别即基本制度的谈判。12月，第二轮政府间会议既第13次入盟谈判会议举行，第四组别即绿色议程和可持续性互联互通的的谈判开启。北马其顿和阿尔巴尼亚入盟谈判的开启一再推迟。自2019年6月起，欧盟多次推迟开启同两国的入盟谈判。2021年10月的欧盟—西巴尔干布尔多峰会与2020年5月的萨格勒布峰会一样，令两国的希望再度落空。尽管欧盟机构领导人以及德国等多个成员国呼吁甚至敦促尽快开启谈判，但欧盟内部只要有一个成员国反对，两国入盟谈判将无法启动。保加利亚公民党政府多次以在语言、共同历史人物和历史事件方面存有争端为由拒绝启动同北马其顿的入盟谈判。12月新上台的联合政府重申了这一立场。阿尔巴尼亚也因此受到“牵连”。波黑和科索沃原地踏步。波黑的目标是争取尽早成为欧盟候选国。按照入盟“路线图”，波黑成为候选国的重要前提是欧委会对其入盟答卷的肯定。2020年和2021年，波黑努力按照欧委会强调的14个优先事项推进改革。然而，法治等核心领域的改革几无进步。科索沃融入欧洲一体化的进程则陷入停滞，仍在苦等欧盟内务部长会议审批早在2018年9月欧洲议会通过的公民签证自由化决议草案。欧盟竭力向西巴尔干示好，但仍是“说多做少”。2021年5月19日和9月22日，欧盟外交与安全事务高级代表博雷利分别在布鲁塞尔和纽约同西巴尔干成员领导人举行非正式集体晚宴，释放欧盟坚定吸纳西巴尔干的信号。6月10日，欧盟邻国政策和扩大事务专员瓦尔赫利与西巴尔干成员领导人在地拉那举行峰会，一是讨论实施欧盟2020年推出的经济与投资计划，二是就即将于7月5日举行的第八次“柏林进程”峰会交换看法。9月28-30日，欧委会主席冯德莱恩进行地区巡访时重申西巴尔干成员的欧盟前景，并呼吁年内开启北马其顿和阿尔巴尼亚的入盟谈判。10月6日，布尔多峰会首次阐释欧盟是地区“最亲密伙伴、最主要投资者和最重要捐赠人”的三个定位。
欧盟领导人竭力通过频繁的交往展示欧盟与西巴尔干“不一般的关系”，强调对该地区持续、巨大的投入，以重振欧盟信誉和地区成员的积极性。然而，欧盟并没有回应西巴尔干成员最为关切的“入盟时间表”，也没有任何具体承诺和路线图。虽然瓦尔赫利在一些会谈期间提到本届欧盟机构2024年任期结束或有一个国家实现入盟，但这与其2018年抛出黑山和塞尔维亚或于2025年入盟的时间表如出一辙，仍然只是一张“画饼”而已。据2021年11月的一份民意调查显示，认为5年内、10年内和20年内实现入盟的西巴尔干民众分别有31.3%、25.2%和13.3%，而认为永远不可能实现的有24%。从融入欧洲一体化的角度来说，西巴尔干的2021年很大程度上说又是“失去的一年”。欧盟及主要大国认为，西巴尔干入盟若长期迟滞，各成员改革或将陷入停顿甚至倒退，地区将面临更多的风险以及外部的渗透。然而，近年来，欧盟自身问题和麻烦不断，各类危机接踵而至，无暇多顾西巴尔干的苗头早已显现。欧盟主要大国的西巴尔干政策也处于变化中。德国在2021年年底实现权力交接，新政府的欧洲政策包括西巴尔干政策尚未出台，就连默克尔开启的西巴尔干“柏林进程”会否延续也是个未知数。法国一直坚持“深化优先扩大”政策，“新的扩大程序”提案也是由马克龙总统力推的。目前，法国已进入2022年总统大选时刻，大选结果亦或对法国及欧盟的西巴尔干政策产生影响。从地区内部看，西巴尔干成员普遍深感入盟进程迟于预期，地区国家的自主倾向及外交多元化趋势日益增强。如果说西巴尔干成员积极推进“柏林进程”关涉的共同区域市场的建设仍然属于或者本身即是融入欧洲一体化的内在要求，那么，2021年7月29日“迷你申根”倡议更名为“开放巴尔干”倡议表明西巴尔干部分成员在入盟迟滞背景下增进自主的愿望及实践。虽然“开放巴尔干”倡议仍只有塞尔维亚、北马其顿和阿尔巴尼亚三个成员参加，但联合自强的雄心可见一斑。诚如塞尔维亚总统武契奇所言：很久以来，巴尔干地区一直没有向前迈出重要的一步，“开放巴尔干”是该地区历史性的一步。此外，西巴尔干成员奉行不同指向的多元平衡外交，与美国、俄罗斯、土耳其和中国等国家走近。同样，美国、英国、俄罗斯以及土耳其等国也以不同形式介入西巴尔干事务。美国任命驻塞尔维亚副大使埃斯科瓦尔接替帕尔默出任西巴尔干事务特别代表，后者改任美国负责波黑选举改革事务的特别代表；英国于12月先后任命西巴尔干事务特别代表并在伦敦举办西巴尔干外长会议；土耳其则表示介入波黑危机。就理想状态而言，欧洲一体化的终极目标不是一首“交响曲”也应是“协奏曲”。然而，在实践过程中，协奏的难度也很大，而西巴尔干的欧洲一体化进程可谓杂音与噪音并存。倘若演出中有更多更强的外部势力介入，西巴尔干成员会否安于在欧盟的指挥棒下“演出”是个未知数。
中国—中东欧国家智库交流与合作网络是由国务院总理李克强提议、中国和中东欧国家总理共同签署的政府间正式文件《苏州纲要》明确提出“欢迎中国社会科学院牵头组建16+1智库交流与合作网络”而建立的，它是中国特色智库建设的一个新型机制与高端平台。
