刘作奎:延续与调整-欧盟对西巴尔干的国家构建模式评估

延续与调整:欧盟对西巴尔干的国家构建模式评估

 

中国社会科学院欧洲研究所  研究员  刘作奎

 

 

引子

中东欧国家的转型或国家构建呈现出万花筒式的发展态势。东欧剧变和苏联解体后,东欧国家波兰、匈牙利、捷克斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚等都向资本主义国家转型,而西巴尔干国家(前南斯拉夫国家)则陷入内战,经过内战、分裂、国际干预和国际治理后,大部分西巴尔干国家步入独立后的国家构建进程。西巴尔干国家构建进程错综复杂,在各个国家也表现不一。斯洛文尼亚和克罗地亚分别于2004年和2013年加入欧盟,象征着国家构建进程的结束,而余下的西巴尔干国家则面临进展不一的发展状况。

国家构建既是一种理论,也是一种实践,在不同区域、不同国家和不同历史阶段呈现出不同的特点。在西巴尔干国家,它也是具体的、具有区域特点的,主要体现在:根深蒂固的民族矛盾和国家功能孱弱是这些国家在20世纪90年代独立后面临的问题,为解决民族间冲突并恢复地区和平稳定,欧盟开展了对西巴尔干的国家构建,国家构建的核心是旨在通过危机干预和顶层制度设计(如通过宪法改革来赋予民族平等性等)来渗入西巴尔干国家的改革进程,消除西巴尔干国家内部民族冲突的根源,加强国家能力建设,逐渐走上欧盟设定的民主发展轨道,最终加入欧盟。[]

2007年罗马尼亚和保加利亚加入欧盟后,欧盟的内外部环境均发生深刻变化,欧债危机、乌克兰危机、难民危机、英国退欧、民粹主义[]等重要事件轮番上演,深刻影响并改变着西巴尔干国家构建的内外环境,使得西巴尔干国家构建面临新的挑战。201826日,欧盟委员会通过新的西巴尔干扩大战略——《西巴尔干可信的扩大前景及欧盟强化对该地区的参与》的政策文件。[]文件强调,如果想维持欧洲周边的稳定,欧盟必须给予西巴尔干可信的入盟前景。文件提到20173月欧洲理事会通过的决定,即欧洲理事会重申会不遗余力地支持西巴尔干国家加入欧盟,欢迎这些国家在入盟进程中取得进展。欧洲理事会强调,“欧盟仍将全方位地支持西巴尔干国家进行以加入欧盟为导向的改革。如果西巴尔干国家带有强烈的意愿、进行真正和可持续性的改革、真正解决了与邻国的纠纷,它们有潜在的可能在2025年成为欧盟正式一员。这个目标是非常雄心勃勃的,是否能实现这个目标完全取决于每个国家能否形成具体的改革成果。”

欧盟委员会仍然按计划每年发布西巴尔干国家入盟进展报告,从报告可以看出各国进展程度不一,面临的挑战不同。[]总体看,西巴尔干的国家构建取得了进步,但因为波黑、科索沃(甚至某种程度上将塞尔维亚牵涉进来)等国家或实体的国家构建进展缓慢,导致学界对西巴尔干国家构建提出了质疑和批评,认为国家构建政策已经不能满足西巴尔干地区国家的实际需要,应该有所调整。

 

一、近几年欧盟对西巴尔干国家构建政策研究评述

近几年,国际学界对西巴尔干国家构建研究取得了一定的进展,但对欧盟的国家构建政策提出的批评也增多,几篇代表性成果大多认为国家构建的方式和方法面临调整。

怀疑是一切研究的出发点和动力,这一点同样适用于国际学界对西巴尔干国家构建问题的研究。在这当中,代表性的成果是罗伯特·贝洛尼的《欧洲的回挫:欧洲怀疑主义及其在西巴尔干的后果》[]。文章集中探讨了西巴尔干国家构建正遭受到了双重怀疑主义的困扰:一是欧盟的危机和扩大疲劳症,使得成员国本身对扩大的前景并不乐观,对扩大后欧盟一体化走向以及对成员国可能带来的收益持怀疑态度。在欧盟未出现危机之前,几乎没有学者质疑欧盟国家构建政策的合法性,但2008年欧盟出现多重危机后,情况发生了变化,关于欧盟是否有能力进一步扩大的怀疑纷至沓来;另一个是西巴尔干国家本身对国家构建和加入欧盟的怀疑主义在增强。西巴尔干国家现存的多种形式的疑欧主义是各国复杂的社会、经济和文化以及政治因素的反应。当然,笔者认为西巴尔干的欧洲怀疑主义不是拒绝欧洲一体化和寻找替代选项,而是对欧盟国家构建实际方法、时效性和不利影响的批评。过去,学界基本将西巴尔干国家构建进程缓慢归咎于西巴尔干国家的制度障碍比如威权主义、腐败和有组织犯罪以及这些国家领导精英对扩大的收益和成本的理性选择上,却没有从西巴尔干国家民众角度考察国家构建进展缓慢的原因——即民众日益增长的疑欧主义以及对欧式国家构建缺乏认同。正如贝洛尼等学者所认为的,欧盟似乎没有认真考虑西巴尔干国家的期望、观点。在这种学术关切的推动下,国际学界陆续开展了题为西巴尔干国家构建的“地方转变”(local turn)的研究,尤其是指出欧盟国家建构政策的问题,分析西巴尔干国家作为“地方”行为体的观点和期望。[]从政策研究的视角看,就是更加关注西巴尔干国家构建的“本土化”(ownership)问题,强调本土化(ownership)和地方性(Localization)的重要性,而不是只观察欧盟的单方意志,更要考虑西巴尔干的实际需求和本地特点。

凯尔的《西巴尔干的欧洲化、国家构建和民主化》[]对西巴尔干未来发展的几个重要维度——欧洲化、国家构建和民主化做了系统的梳理。文章聚焦了条件限制的积极作用和消极作用,认为没有欧盟参与的西巴尔干国家建构,该地区不会获得永久和平与稳定,但欧盟现有的国家构建方法已经到了天花板,需要认真考虑国家构建的优化方案以使这些国家在全面融入欧盟上取得进展。

当然,对西巴尔干国家构建的学术研究仍是观点多元,里奇特拉的《金钱、权力、荣耀:欧盟的条件限制和西巴尔干国家俘获的关联性》[]一文,则仍坚持原有的分析传统——强调欧盟的主导作用和西巴尔干国家执行效果问题。通过对目前欧盟条件限制政策进一步梳理,提出了条件限制在处理国家俘获问题上的局限性,即正式的制度工具在处理非正式制度(如裙带网络)上具有的局限性。考虑到西巴尔干多数国家有组织犯罪和腐败问题渗透率强,非正式制度无法在短时间内取得实质性效果。他的研究认为这些国家的制度问题和制度阻碍仍是国家构建取得进展的主要挑战之一。

詹姆斯·凯尔-林德赛等的《欧盟向西巴尔干扩大的国家政治学》[],文章详细论述了欧盟成员国因素对西巴尔干入盟的影响。作者认为,过去的研究较为忽视成员国因素,但德国、英国、法国、意大利等国家的政策偏好正在日益影响到西巴尔干国家扩大日程,成为扩大的重要内部影响因素。

国内对西巴尔干国家构建研究的人不多。笔者的专著《国家构建的欧洲方式——欧盟对西巴尔干国家政策研究(19912014)》[]是国内首次系统阐释国家构建政策范式、内容,理论化分析西巴尔干国家构建进程的专题成果。在本书中也提到了国家构建进程中的“本土化”问题,但未作出深入阐述。本书完成于2014年(2015年出版),至今已有五年,西巴尔干国家构建的进程已然发生了很大变化,需要进一步展开探讨,这也是本论文写作的初衷

 

二、理解西巴尔干国家构建进程的几个重要维度

在西巴尔干国家构建研究中,有几个关键因素,它们既是学术研究的热点,也是学术研究的核心议题,多年来一直影响着学界对西巴尔干国家构建理论和实践研究的发展脉络。通过前后对比这些关键热点和议题的变化,可以深度分析出西巴尔干国家构建的进展和面临的问题。

1. 功能性国家(Functional State)建设

功能性国家建设是衡量西巴尔干国家构建的核心指标和要素。功能性国家建设与国家性(Statehood[11]密切相关,由于西巴尔干在分裂后大部分国家性的缺失,就必须重塑国家性,恢复国家功能。一般而言,西巴尔干国家性的构建体现在多个层面,现有的研究主要关注的是多民族国家所存在的民族对立问题,造成国家权力核心流失,国家功能孱弱问题。为了恢复正常的国家性,欧盟通过宪法修改等手段,推动民族和解,逐渐恢复国家性。现实看,这种办法有成功的、但也有失败的。在民族问题相对较少的国家,如斯洛文尼亚和克罗地亚,解决这个问题相对容易一些,但在民族问题严重的国家,最终的结果往往是民族对立导致国家碎片化,在母体上分裂出多个国家或实体,最终通过民族同质化来解决国家构建问题,比如科索沃和黑山先后从塞尔维亚为主体的国家中分离出来。波黑面临三族共治的局面而迟迟无法形成一体,国家层面功能一直存在问题,入盟进展缓慢。

欧盟坚持认为西巴尔干的国家构建是一种能力建设,并尝试提供一系列政策工具来实现,尽量把充满政治性的国家构建过程技术化。欧盟委员会每年发布一次西巴尔干国家入盟进展报告,详细评估入盟候选国的国家构建进展,也就是在功能性国家建设上的具体成就和面临的问题。欧盟将国家构建技术化的具体体现就是将入盟谈判划分为30多个章节,通过一个章节一个章节的谈判来推动西巴尔干入盟申请国的改革。这种处理办法的好处在于确保每个西巴尔干国家在入盟谈判中都能取得进步,即使在一个章节谈判中难以取得进展,但可以在其他章节谈判中取得进步。通过完善每个技术细节,不断提升国家能力,从而增强西巴尔干未入盟国履行欧盟条件的能力和自主发展的能力。

2. 条件限制(Conditionality)政策

在国家构建实施过程中,欧盟实施的条件限制发挥了杠杆性作用。西巴尔干国家构建成功与否,取决于条件限制政策的时效性、合理性及广泛性。欧盟实施的条件限制也分成不同的种类,如政治条件、经济条件和法律条件等,在不同国家实施也产生了不同的效果。条件限制在实施过程中,不同程度上强调了封闭性、强制性(自上而下)、针对西巴尔干国家主权和内部事务的渗透性,以及欧盟干预西巴尔干国家构建事务与生俱来的权威性和合法性。西巴尔干入盟国只能按照条件限制执行,按照不同的章节继续进行下去,直到满足欧盟制定的哥本哈根标准为止。

条件限制政策一直是西巴尔干国家构建领域研究的一个热点话题,并产生了大量成果,被视为是国家构建和入盟进程成败的关键手段,有关条件限制的核心作用也一再被突出出来。可以说,条件限制政策是驱动西巴尔干国家构建和转型的主要工具。[12]

3. 欧盟扩大政策

欧盟扩大政策是欧盟重要的政策领域和政策工具,在推动中东欧国家加入欧盟过程中发挥了积极作用。扩大政策是一种宏观性的政策引导工具,条件限制政策则是一种微观的政策驱动工具。扩大政策本身又受到各种因素的干扰和影响,成为西巴尔干融入欧洲的重要不确定性因素之一。欧盟的扩大进程不会停止,仍在持续推进,但受到的干扰因素越来越多。

首先是2004年爆炸式扩大后,欧盟东扩政策面临一系列挑战,出现了能力—期望瓶颈(Capability-Expectation Gap),尤其是如何推动中东欧入盟国家深度融入欧盟问题上,遇到了麻烦。欧盟出现“扩大疲劳症”,面临“深化”还是“扩大”(Deepening or Widening)的选择,最终不得不选择“深化”而不是进一步“扩大”,直接导致西巴尔干入盟进程受到影响。

其次是2008年欧债危机发生后,欧盟面临一系列问题,包括乌克兰危机、难民危机、英国脱欧等,最终在争论欧盟发展方向问题上,欧盟采取了“多速欧洲”的政策选择,自然地西巴尔干入盟进程无法列入扩大优先日程。

最后是在西巴尔干入盟过程中,不同国家如希腊、西班牙等担任欧盟轮值主席国时,成为推动西巴尔干国家入盟的重要推动者,但随着南欧国家在危机后陆续成为重债国,推动扩大的信心和能力不足,而诸如英国、法国等在不同时期又是欧盟扩大的反对者。成员国因素也成为欧盟进一步扩大的阻碍。另外,部分欧盟成员国日益盛行的保护主义、民粹主义等思潮,也在一定程度上对西巴尔干国家构建和入盟产生负面影响。

4. 第三方行为体的参与和影响

第三方行为体一般是指与西巴尔干有紧密合作关系的国家,这些国家通过各种方式影响着该区域国家的发展走向。比如美国和北约,作为西巴尔干乃至欧洲的域外国家和组织,积极推动西巴尔干加入欧盟。近几年来,学界研究的焦点也开始发生变化,比如对俄罗斯、中国和土耳其因素和影响的关注开始提升,认为这些行为体日益增加的介入也在深刻影响着西巴尔干国家的国家构建,增加了西巴尔干国家除了入盟之外的其他发展选项。

 

三、不同维度和背景下西巴尔干国家构建的发展及挑战

1. 功能性国家建设的进展和问题

总体来看,西巴尔干的功能性国家建设取得了长足的进展,无论是在具体改革和克服战争和冲突破坏性遗产方面都有明显的进步。但欧盟发布的最新的扩展战略报告做出的评估认为,为了使西巴尔干国家满足所有入盟标准和条件,在关键领域广泛而可信的改革是必要的,尤其是法治、竞争力、区域合作和与邻国和谐共处等方面,功能性国家建设的道路依然遥远。[13]

首先,西巴尔干国家法治必须得到实质性增强。今天,这些国家还表现出明显的国家俘获因素,包括政府和行政管理部门各个层面与有组织犯罪和腐败紧密相连,以及与公司利益纠缠,所有这些造成部分执政精英逍遥法外,严重影响到政府的执行力和工作效率。这些国家对媒体有广泛的政治干预和控制,影响到媒体自由。政府仍缺乏独立司法体系以及行政权力缺乏合理的制衡问题。

其次是该区域关键经济部门缺乏竞争力,有太多不确定的政治干预和尚未得到充分发展的私营部门。所有的西巴尔干国家目前都不能被视为是功能性市场经济体,也没有能力应对来自外部的竞争力压力。尽管改革有所进展,许多结构性问题仍然存在,影响到劳动力市场尤其是年轻人的就业机会。

第三是部分国家仍存在双边纠纷。欧盟不会接受存在纠纷的国家从而使不稳定输入到欧盟,必须找到妥善的办法在入盟前解决纠纷。目前,马其顿和希腊的国名争议已经取得突破性进展,马其顿在入盟问题上迈出坚实一步,但塞尔维亚在科索沃问题上与邻国阿尔巴尼亚仍有矛盾,波黑的“三族共治”问题使得它与周边国家有着形形色色的矛盾,难以在短期内取得突破。

从国家能力建设到功能建设逐渐步入了巴尔干问题的深水区,也就是复杂的文明整合问题。从现有的学术研究进展看,对功能性国家构建的反对声音开始加大,认为国家功能建设并不完全是一种技术化的过程,存在各种政治因素的影响。

欧盟解决国家性问题面临日益简单化的风险,就是通过国家分裂来解决对峙民族的矛盾,这种模式是否预示着科索沃最终要成立一个国家,而波黑最终要分裂成两到三个国家?分裂已经得到了越来越多人的反对,国家构建的欧洲方式主要是解决民族矛盾问题,而不是通过该区域国家的进一步碎片化来规避民族矛盾问题。目前,欧洲采用的究竟是巴尔干化(碎片化)还是欧洲化(功能整合和区域合作)已经引起争议,如果是欧洲化,西巴尔干区域整合的目标仍没有达到。

2. 条件限制政策的进展和问题

西巴尔干国家构建多年过去了,从现有研究看,学界对条件限制政策本身提出了更多的质疑,并对欧盟实施条件限制政策的权威性和合法性提出更多的疑问。

对条件限制政策的质疑,有时候与国家性问题联系在一起。近来有些学者提到“受到监管的国家性”(supervised statehood)或“没有主权的国家性”(statehood without sovereignty[14],就是这种被监管的国家性是否能够有助于国家的能力建设和自主发展。一般而言,国家性的构建是一个从被动到主动、从培育到自主发展的过程。多年过去了,对某些国家来说,被监管的国家性依然存在。欧盟对波黑欲说还休,想要撤销高级代表驻波黑办公室却迟迟不见动作。科索沃的情况就更加复杂,单纯靠自身来解决自身国家性已不可能。

政治条件仍是欧盟使用的主要工具来推动西巴尔干国家进行必要的改革,以入盟前景为吸引,欧盟严格使用“胡萝卜加大棒政策”来推动西巴尔干国家取得重要进展。然而,实践已经证明,欧盟在西巴尔干身上无法复制在中东欧地区扩大的经验,在欧盟条件限制的影响下,西巴尔干国家的治理有效性提升了,但民主水平仍然止步不前。[15]尽管西巴尔干国家展示出对欧盟条件要求的部分服从,但深刻的政治改革路途依然遥远,使得它们任何一个国家在较近的将来都不可能完全满足欧盟的要求。[16]欧盟所描述的国家构建进展与民主巩固之间存在巨大差距,也使得欧盟作为转型性力量的形象受到了影响。

欧盟对候选国施加的改革压力给西巴尔干这些国家公众一种感觉是遭受某种程度上的“民主极权主义”(democratic totalitarianism)。理论上讲,一体化过程应该涉及到两个行为体——欧盟官员和民主选举的西巴尔干候选国代表,这两者的关系应该是平等的。但实践中关键的决定包括欧盟什么时候扩大、怎么扩大、扩大到哪里都是由布鲁塞尔决定的。欧盟突出强调的技术官僚、标准化和根据预先设定标准开展评估的做法,实际上一开始就把西巴尔干国家自身视角和期望排除在外,[17]引起了西巴尔干国家对条件限制政策很大的反弹和不满。

3. 欧盟东扩问题及其对西巴尔干国家构建影响

欧盟扩大进程面临的不确定性一直存在,欧盟委员会虽然支持扩大,但已经无法完全左右这一进程,欧盟成员国同样表面上支持扩大到西巴尔干,但坚持认为对于西巴尔干扩大应该采取更为严格的条件。[18]在深刻的经济危机和金融危机背景下,成员国多数考虑的是将焦点放在欧盟内部发展问题上,而不是盲目再扩大。西巴尔干国家也意识到在欧盟内部,支持扩大的声音并不是很强烈,这种意识某种程度上在西巴尔干国家内部也滋生了对扩大的怀疑主义。尤其是2008年后,西巴尔干未入盟国对欧盟积极看法的情况有所改变,欧洲怀疑主义情绪增加。即使在经济和金融危机爆发前,在西巴尔干就对欧洲包括西方存在根深蒂固的怀疑态度,经济危机进一步破坏了对欧洲一体化优点和好处的假设——经济发展和繁荣。整个2015年欧盟竟然无法拿出一个解决巴尔干地区难民问题的方案更加加深了这些国家的怀疑主义情绪。

东扩政策已经引发了西巴尔疑欧主义情绪的增长。西巴尔干相邻的欧盟成员国所面临的困境也做了不好的示范。经济和金融危机对希腊的破坏效应加剧了西巴尔干的疑欧主义。一直以来希腊一直被作为是西巴尔干可以模仿的模式——从落后和不发达国家走向稳定和繁荣国家。但金融危机后希腊的债务问题和欧盟的紧缩政策使得西巴尔干国家认识到,加入欧盟并不能保证经济发展也不能保证民主治理的质量,相反一些加入欧盟的巴尔干国家的民主表现在某些领域甚至恶化了。保加利亚和罗马尼亚即使已经加入欧盟,并没有得到想象的那么高的回报,且腐败状况依然严峻。

经济和金融危机严重破坏了西巴尔干地区的经济状况,增加了该地区面对外部动荡的脆弱性。主要的影响是失业的增长,尤其是20092010年失业率快速增长,到2016年中,阿尔巴尼亚失业率是17%,科索沃是34%等,青年失业率尤其严重。波黑高达60%,科索沃和马其顿则分别在59%50%,其他国家青年失业率也超过30%。这种状况严重破坏了民众对拥护一体化的改革派的支持。[19]

2016年西巴尔干国家或实体总体失业率和青年失业率情况(%

国别/失业率

阿尔巴尼亚

波黑

马其顿

科索沃

黑山

塞尔维亚

总失业率

17

27

26

34

18

18

青年失业率

33

60

50

59

38

44

                                                                                                                                                             

4. 外部行为体的影响及西巴尔干国家的发展道路选择

外部行为体的情况较为复杂,比如美国和北约,一直是西巴尔干入盟的支持者。但近些年来,越来越被学界和智库界关注外部行为体影响和阻碍西巴尔干国家构建的进程的情况,比如,随着中国、俄罗斯和土耳其持续在西巴尔干地区增加影响,国家构建进程受到某种程度影响。

俄罗斯现在是西巴尔国家构建的欧洲最大竞争者之一。[20]2008年欧洲爆发经济和金融危机以来,俄罗斯在西巴尔干地区扮演了越来越积极和自信的角色,俄罗斯日益增强的影响力与欧洲大西洋的规则和价值观相冲突(包括透明度、法治、人权、民主责任和自由市场),俄罗斯不透明的政治和商业行为的扩散被视为会导致该地区渐进的寡头政治化的诱因。[21]20世纪90年代以来,波黑和塞尔维亚就是俄罗斯外交的主要关注点之一。俄罗斯长久以来就是波黑塞族共和国及其总统多迪克的支持者,多迪克是欧盟政治、经济、司法等领域改革的反对者。多迪克甚至提出要进行全民公投独立,如果能够实现则会推动塞族共和国不再加入欧盟,俄罗斯官员则公开支持公投。甚至在塞尔维亚,尽管政治精英支持欧洲一体化,但学者们仍探讨放弃欧洲一体化进而发展与俄罗斯更紧密关系的可能性。[22]新的塞尔维亚领导机构自2012年上台以来,试图弱化对欧洲之外道路选项的讨论,把大量政治资本放在务实政策上来解决经济和社会问题。但“备选的政治学”(Politics of Alternative[23]是塞尔维亚政治精英的一个主要关注,存在着希望能够快速加入欧盟以及担心破坏与俄罗斯关系的分野。相比于欧盟,俄罗斯一直支持塞尔维亚在科索沃问题上的立场,谴责北约1999年轰炸年联盟以及拒绝承认科索沃在2008年宣布独立。2013年塞尔维亚和俄罗斯签署军事合作协定。塞尔维亚积极看待与俄罗斯发展友好关系,并且把俄罗斯视为最受欢迎的外部大国。[24]基于上述原因,塞尔维亚也一直拒绝欧盟因乌克兰危机对俄罗斯采取制裁措施。因此,往往在发生政治军事危机和存在想象和实际威胁的时候,俄罗斯和塞尔维亚的东正教兄弟感都在增强。俄罗斯、白俄罗斯和塞尔维亚甚至在2015年在俄罗斯联合举行了军事演习,代号为斯拉夫兄弟。中长期看俄罗斯在西巴尔干地区的角色和影响难以做出判断,俄罗斯的优势在于它会利用欧盟的弱点,英国脱欧后会进一步弱化欧盟扩大的前景,有助于增强俄罗斯在该地区的影响力。如果扩大的前景对西巴尔干国家来说变得遥远,那么,塞尔维亚和其他国家可能更多转向俄罗斯,俄罗斯的软实力不仅涉及到经济而且有其他工具,比如能源、外交、军事和文化政策,俄罗斯的存在必然成为西巴尔干国家无法忽视的合作选项之一,甚至尝试在发展模式和发展道路上加强同俄罗斯的合作和互动。

土耳其的文化影响和渗透也是显而易见的,笔者2019年赴波黑调研时,已经能够听到很多当地舆论关注“埃尔多安模式”问题,波黑穆族也在积极效仿埃尔多安的做法,在波黑穆克联邦治理上留下了烙印。土耳其在波黑经济、宗教和文化领域的影响力较大,也日渐成为部分西巴尔干国家的重要合作伙伴。

中国作为域外行为体,在过去多年里,很难能够被纳入到西巴尔干国家构建这样重要的学术议程中加以讨论。但伴随着中国投资活动的增多,影响力的逐步增大,中国开始作为影响西巴尔干国家构建和内政外交的重要因素被纳入到新的学术议讨论中。笔者近五年来参加了多个国际学术会议,已经能够明显感觉到中国因素的影响。学界更多谈到“一带一路”、“16+1合作”对西巴尔干的影响以及这些国家尤其是塞尔维亚、波黑等发展走向问题。一些西方媒体也在抹黑中国在西巴尔干传播甚至渗透自身发展模式和发展道路。[25]客观地看,中国的影响有限,而且中国也是西巴尔干国家入盟的积极支持者,并不会对西巴尔干国家构建进行实质性干预甚至是破坏。

 

四、在延续和调整之间的西巴尔干国家构建

1. 欧盟对西巴尔干国家构建的原有方式会延续

尽管目前对欧盟国家构建有很多批评,欧盟的影响力还是主导性的,欧盟的国家构建模式会继续下去并且仍然是该地区唯一的未来发展选项。加入欧盟的前景推动着这些国家进行全方位的政治和经济改革,民主进程取得进展。欧盟施加条件和西巴尔干国家服从并执行条件的模式或方式不会发生根本改变。

条件—服从模式之所以能够有延续的动力,还是在于西巴尔干国家在政治、经济、社会等多个领域对欧盟的全面依附,并形成牢固的路径依赖。比如,仅就经济来说,2016年,该区域与欧盟的贸易超过430亿欧元,自2008年以来,与欧盟的贸易额占整个贸易额超过80%,并且还有进一步的增长空间。欧盟的公司也是西巴尔干的最大投资者,过去五年在该地区的外部直接投资超过100亿欧元。[26]这种依赖性是客观存在的,也是难于扭转的。正如阿尔巴尼亚学者、以色列特拉维夫大学伦纳德·戴维斯国际关系研究所阿尔玛·瓦尔达里(Alma Vardari)所说的,“尽管我们(西巴尔干国家)对欧洲有很多抱怨,但除了入盟之外我们别无选择。”[27]

但欧盟推动的西巴尔干国家构建模式不是一成不变的,而是随着形势的变化需要适度做出调整,推动欧盟做出调整的原因多多种。

2. 多重因素催生了欧盟对西巴尔干国家构建做出调整

    首先是欧盟权威性下降。

不管欧盟是不是仍然是西巴尔干国家构建的唯一选择,欧盟国家构建的权威性下降是不可否认的事实。欧盟本身危机重重,不得不在西巴尔干入盟前景问题上不断打折扣,这是其权威性下降的根本原因。欧盟在新的西巴尔干扩大战略文件表示,在本届(指2015—2019年)欧盟任期内,西巴尔干国家不可能加入欧盟。那么在2025年是否就一定加入欧盟了呢?文件同样根据欧盟自身情况设置了条件,这也意味着,西巴尔干国家构建的完成不完全取决于自身努力,而是欧盟本身。在吸收新成员国加入之前,欧盟本身要变得更强大和稳固,这就是为什么欧盟提出一个更加团结、强大和民主的联盟的发展路线图。欧盟委员会也会提出一系列倡议旨在为2025年前的欧盟改善民主、制度和政策框架。尤其是改善欧盟的决策效率,在外交政策和内部大市场问题上增强有效多数表决机制。[28]欧盟的政策选择自然而然影响到西巴尔干国家对其期许,权威性处在下降通道上。

其次是西巴尔干国家质疑上升。

在欧盟新的扩大战略文件中,西巴尔干国家很难看出欧盟在国家构建上有什么新举措,更为重要的是,欧盟对西巴尔干国家构建提出了一系列要求,西巴尔干国家已经不断质疑,欧盟是否已经做好了制度上的安排和准备,以避免一些临时性条件被动用出来,阻止西巴尔干国家入盟。欧盟的掌控能力和吸引力不断受到西巴尔干国家的质疑。欧盟采取的“多速欧洲”或者“核心—边缘”欧洲一体化发展路径让西巴尔干国家看到自己未来的命运,并进而产生了巨大的质疑。更为核心的内容是,欧盟在历次扩大战略文件以及历年的评估报告中,只强调欧盟自身的需求,突出欧盟条件的合法性,而并不关心也不提出西巴若干国家的关切,这种不对称性关系也让西巴尔干国家不满和质疑。

再次是简单化的国家构建模式不可持续。

2011年美国华盛顿大学威廉玛丽学院学者鲍拉·皮克琳(Paula Pickering曾对西巴尔干国家构建的欧洲模式进行过系统的评估,并确定了几个重要的评估标准。[29]实际上将西巴尔干国家构建简单化为“条件—执行”模式。

国家构建的核心内容之一是国家能力或者国家功能建设,国家能力不强或者功能欠缺是国家孱弱的主要问题之一,因此,欧盟主导的国家构建是将国家构建的过程简单化为是一种技术化的过程,认为可以通过具体手段或具体政策工具来改变国家功能,提升国家能力。然而,随着国家构建进程的发展,国家构建并不是一个简单的技术化过程,而是一个复杂的社会过程,涉及到国家与社会的复杂互动。

欧盟国家构建方式面临的最大批评就是用现代欧洲国家形成的规范性模式为基础,而采用一种单一的、普世的标准来衡量这些国家的国家构建情况,完全忽视了这些国家形成的不同历史和不同的治理和统治方式。[30]西巴尔干国家本身发展阶段、国情、面临的问题不同,欧盟没有为每个国家量身打造符合该国发展需求的模式,而是简单化成一套标准的政策工具和入盟战略。

在欧盟新的西巴尔干扩大战略文件中也认识到这个问题并有所强调,所有的西巴尔干国家必须加倍努力,来解决重要的改革和完成政治、经济和社会转型,充分考虑政治舞台和市民社会层面的所有利益相关者。加入欧盟远非是一个技术过程,它是一代人的选择,是基于基本价值观所作的选择。[31]从欧盟这种表述可以看到,即使欧盟本身,也认为简单化的国家构建模式不可持续。

最后是首轮东扩的经验具有不可复制性。

奥地利格拉茨大学教授弗洛里安·贝贝尔(Florian Bieber)的研究认为,欧盟对西巴尔干采取“长距离”国家构建,条件限制作为一种向最初一批中东欧国家的东扩的机制被转化成一种向西巴尔干国家的国家构建项目。条件限制的逻辑就是执政精英如果被给与入盟的前景,他们将变革国内制度,履行欧盟条件。考虑到绝大多数西巴尔干国家愿意同先期的几个中东欧国家一样加入欧盟,于是欧盟将这种经验移植到西巴尔干国家似乎是符合逻辑的,但塞尔维亚和黑山的分裂让欧盟构建成一个国家的努力失败,这表明通过条件限制推行国家构建并不是很成功,因为先期的中东欧国家的经验无法在西巴尔干国家得到复制,主要是因为首轮东扩的中东欧国家没有像西巴尔干国家这样复杂的民族和宗教问题。[32]

当探讨欧盟在国家构建中的角色时,要分清制度构建(institution building)和国家构建(state building)的区别,制度构建是欧盟在第一轮东扩的中东欧国家推动条件限制政策的核心,国家构建则是对西巴尔国家采取的政策,它同样也包括制度构建,因为有效的制度是功能性国家的前提,但国家构建又远超出一系列制度政策范围,完全复制以前的经验并不可行。

为什么首轮爆炸式扩大进展相对顺利,主要是因为在市民社会和精英层面已经取得广泛的共识,加入欧盟是有好处的,也是国家战略发展的重要下一步。但在西巴尔干国家,这种共识某种程度上仍然没有达成。虽然大部分仍支持欧洲一体化,但他们是有条件的,塞尔维亚为了科索沃问题宁愿牺牲入盟,而波黑塞族共和国已经明确表示它们的首要重点是保护塞族权益然后才是加入欧盟。而在科索沃问题上,加入欧盟前的首要问题仍然是如何处理塞族和阿尔巴尼亚族关系问题,两个民族对各自利益的关注远胜于加入欧盟这一前景问题。[33]

3、国家构建转变的现状与趋势研判

首先,国家构建的“地方转变”正在形成。

欧盟在权威性下降的情况下,过去采取的强制性的、自上而下的国家构建方法已经遇到越来越多的阻碍,采取渐进的、自下而上的方法是欧盟不得不考虑的选择。欧盟需要更多的与西巴尔干国家的互动,倾听来自西巴尔干国家的诉求,国家构建的地方转变(local turn)也日渐清晰。

有学者提醒欧盟,西方式的、威斯特伐利亚体系式的国家构建模式是基于富裕的、OECD国家的发展的独特历史,在世界其他地区没有适用性。[34]目前,西方的国家构建模式代表了国家构建的最高国际标准和服务提供,没有考虑相关国家达到这种最高标准的资源能力,更别说一旦援助和支持结束后是否国家构建在财政上具有可持续性。甚至一些国家构建模式甚至打破了被援助国家固有的社会和公民关系,或者委托和代理人关系,一些特有的社会寻租模式某种程度上也有推动经济和社会发展的作用,但这种模式也被列入国家治理脆弱的范畴而加以限制。[35]在这些问题上,欧盟已经并且不得不做出深入反思,具体考虑西巴尔干国别情况,不做一刀切,更不做入盟进程的纵向比较,欧盟已经不提入盟的“赛舟原则”就是具体体现,而是根据国情,符合一个加入一个,条件成熟一个加入一个。

其次,国家构建将强调本土化(Ownership)和地方性(Localization)的重要性。

国家构建还是从内生性过程到内外互动过程。国家构建过程也是执政精英学习的过程,通过理性和社会化学习,逐渐提升国家治理能力,直至达到欧盟国家构建标准。但目前对国家构建的核心批评就是,欧盟并不是把西巴尔干国家打造成了一个真正的欧盟成员国,而是创造了新的依赖,建立了新的主导性关系。国家构建的地方性和本土性严重缺乏。

早在欧债危机爆发之前,欧盟内部已经在讨论国家构建的本土化问题,这个问题因为危机而中断,欧盟会重新恢复这种讨论,更多考虑西巴尔干国家的民主基础、社会多元性,以及更多的民族和民主发展诉求,更多倾听乃至接受西巴尔干精英提供的国家构建方案,以便符合本地特色与需求。

再次,国家构建在解决民主和民生需求上会进一步做好平衡。

2011年开始,西巴尔干的几个国家包括阿尔巴尼亚、塞尔维亚、马其顿、克罗地亚和波黑开始出现持续的抗议活动,提出了社会、经济和政治诉求。在这些抗议中,欧洲变成发泄不满的直接目标,在一些地方欧盟旗帜被焚烧。这些抗议指向了各个政府层面,因为他们是欧盟国家构建政策的执行者。这些抗议不仅喊出了反政府的口号,而且对现有的政治和经济体系提出了尖锐的批评。[36]抗议者也不是对欧盟所坚持的价值观进行攻击,诸如民主和经济现代化,而是这些价值观的实施要考虑民众的实际需要。[37]意识形态和代际差异的差别,使得大部分抗议者并没有把这些不满直接指向欧盟——因为欧盟比较遥远和表象化,或者即使向欧盟,他们也需要一个有不同政治和社会政策的欧盟。在西巴尔干国家,这种政治上的觉醒推动了对新自由主义为核心的政治重构的失败以及在有效解决市民需求上的局限性的反思。[38]因此,在未来一段时间,欧盟将不得不在民主和民生要求上做出一些平衡,在解决民主问题的同时,也要缓解民意对国家构建未产生实质性收益的不满。

最后,国家构建的“替代性选项”会出现,但不会颠覆现有欧盟方案。

加入欧盟是西巴尔干国家的主要目标,但这不排除西巴尔干国家在讨论新的发展选项,一旦欧洲一体化迟滞不前的情况下。一些西巴尔干国家左派甚至喊出了复兴几个世纪之前提出的巴尔干联邦的想法,这种想法缺乏政治影响力,但反应了对欧盟主导的新自由主义体系重建努力之外的另外一种选择。[39]比如,在马其顿,有一半的人认为政治精英应该选择除欧洲一体化之外的另外的发展道路,尤其是当地媒体经常把土耳其描述成在缺乏明确欧洲一体化背景下的成功发展象征。[40]总体来看,这些选择反应了西巴尔干地区的本地化需求,但不会颠覆现有的欧盟路径,融入欧洲仍是最为核心的选项。




(发表于《当代世界与社会主义》,2019年第6期)


 

 

 

 



[] 刘作奎:《国家构建的欧洲方式”——欧盟对西巴尔干政策研究(1991—2014)》,社会科学文献出版社2015年版,第3页。

[] 对于民粹主义,在欧洲语境中一般被视为反建制派力量或者被视为是反全球化和保护主义以及民族主义等代名词,在本文中,笔者对民粹主义一词本身不持立场。

[] European Commission, A Credible Enlargement Perspective for and Enhanced EU Engagement with the Western Balkans, February 06, 2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-credibleenlargement-perspective-western-balkans_en.pdf

[] 刘作奎:《国家构建的欧洲方式”——欧盟对西巴尔干政策研究(1991—2014)》,社会科学文献出版社2015年版。

[] https://europeanwesternbalkans.com/2019/05/29/european-commission-publishes-wb-progress-reports/

[] Roberto Belloni, The European Union Blowback? Euroscepticism and its Consequences in the Western Balkans, 10:4, August 2016.

[] R. Mac Ginty, Between Resistance and Compliance: Non-participation and the Liberal Peace. Journal of International and Statebuilding 6 (3), 2012; R. Mac Ginty and O.P.Richmond, The Local Turn in Peace Building: A Critical Agenda for Peace, Third World Quarterly 34 (5), 2013.

[] Soeren Keil, Europeanization, State-building and Democratization in the Western Balkans,The Journal of Nationalism and Ethnicity, 41:3, 2013.

[] Solveig Richtera and Natasha Wunsch, Money, Power, Glory: the Linkages between EU Conditionality and State Capture in the Western Balkans, Journal of European Public Policy, February, 2019.

[] James Ker-Lindsay, Ioannis Armakolas, Rosa Balfour & Corina Stratulat, The National Politics of EU Enlargement in the Western Balkans, Southeast European and Black Sea Studies, 17:4, January 2018.

[] 刘作奎:《国家构建的欧洲方式”——欧盟对西巴尔干政策研究(1991—2014)》,社会科学文献出版社2015年版。

[11] 依照英国朗文词典的解释,国家性是指一个独立国家存在和发展的状况,具体来说就是国家维持其存在和发展的一些必要的要素及其要素是否有效运行。这些要素包括领土、人口、民族、宗教、法律以及政府的功能和权力等。

[12] 详见刘作奎:《评析欧盟东扩政策中的条件限制模式——以欧盟在西巴尔干地区的冲突调解为视角》,《国际论坛》,2008年第4期。

[13] European Commission, A Credible Enlargement Perspective for and Enhanced EU Engagement with the Western Balkans, February 06, 2018.

[15] T.A.Börzel and F. Schimmelfennig, Coming together or drifting apart? The EU’s political integration capacity in Eastern Europe, Journal of European Public Policy 24 (2), 2017.

[16] T. Böhmelt and T. Freyburg, Forecasting candidate states compliance with EU accession rules, 2017–2050, Journal of European Public Policy 25 (11), 2018.

[17]  Roberto Belloni, The European Union Blowback? Euroscepticism and its Consequences in the Western Balkans, 10:4, August 2016.

[18] R.Balfour and C.Stratulat, eds, EU Member States and Enlargement Towards the Balkans. Brussels: European Policy Centre, July, 2015.

[19] https://epthinktank.eu/2017/09/13/youth-challenges-and-opportunities-in-the-western-balkans/youth-unemployment-rate-in-the-western-balkans-2016/

[20] D.Clark and A. Foxhall, Russia’s Role in the Balkans—Cause for Concern? London: The Henry Jackson Society, 2014; D. Bechev, Russia in the Balkans: How should the EU Respond? Brussels: European Policy Centre, 12 Octobe,2015; F.Lasheras, Return to Instability: How Migration and Great Power Politics Threaten the Western Balkans. Brussels: European Council on Foreign Relations, 2016.

[21] K.Stacey and C. Oliver, William Hague Warns against ‘Creeping Oligarchisation’ of Balkans, Financial Times, April 15, 2014.

[22] S. Marić, Serbia. In. EU-28 Watch, 2014, edited by Institut für Europäische Politik, no. 10. Accessed eu28watch.org/issues/issue-no-10/serbia

[23] B. Radeljić, The Politics of (No) Alternatives in Post-Milosević Serbia. Journal of Balkan and Near Eastern Studies, 16 (2), 2014.

[24] D. Bechev, Russia in the Balkans: How should the EU Respond? Brussels: European Policy Centre, 12 October, 2015.

[25] Thorsten Benner, Jan Gaspers, Mareike Ohlberg, Lucrezia Poggetti, Kristin Shi-Kupfer, Authoritarian Advance: Responding to China’s Growing Political Influence in Europe, February, 2018, https://www.gppi.net/media/Benner_MERICS_2018_Authoritarian_Advance.pdf

[26] European Commission, A Credible Enlargement Perspective for and Enhanced EU Engagement with the Western Balkans, February 06, 2018.

[27] Alma Vardari, Trapped in the Western Imagination: An Archeology of European Statebuilding in the Balkans, Symposium in the China-Balkan Cooperation in the Contexts of the Belt and Road Initiative, May 31 to June 1, 2018, Beijing Foreign Studies University.

[28] European Commission, A Credible Enlargement Perspective for and Enhanced EU Engagement with the Western Balkans, February 6, 2018.

[29] Paula Pickering, Evaluating the State Buiding Model in the Western Balkans, https://www.ucis.pitt.edu/nceeer/2011_825-09g_Pickering_2.pdf

[30] Kristoffer Lidén, Roger MacGinty and Oliver P. Richmond, Liberal Peacebuilding Reconstructed, Special Issue, International Peacekeeping, 2009, vol.16,no. 5.

[31] European Commission, A Credible Enlargement Perspective for and Enhanced EU Engagement with the Western Balkans, February 06, 2018

[32] Florian Bieber, Building Impossible States? State Building Strategies and EU Membership in the Western Balkans, Europe-Asia Studies, November 2011.

[33] Soeren Keil, Europeanization, state-building and democratization in the Western Balkans, 41:3, 2013.

[34] Volker Boege, Anne Brown, Kevin Clements and Anna Nolan, States Emerging from Hybrid Political Orders – Pacific Experiences. Occasional Paper No 11. Brisbane: Australian Centre for Peace and Conflict Studies, University of Queensland, 2008.

[35] Mushtaq Husain Khan (ed.) with George Giacaman and Inge Amundsen, State Formation in Palestine: Viability and Governance During a Social Transformation, 2004, London and New York: Routledge Curzon.

[36] S.Horvat and I. Štiks, eds, Welcome to the Desert of Post-Socialism: Radical Politics After Yugoslavia. London: Verso, 2015.

[37] R. Bellon, S. Kappler, and J. Ramovic, Bosnia-Herzegovina: Domestic Agency and the Inadequacy of the Liberal Peace. In Post-Liberal Peace Transitions: Between Peace Formation and State Formation, edited by O. P. Richmond and S. Pogodda, 47–64. Edinburgh: Edinburgh University Press, 2016.

[38] R. Mac Ginty and O.P.Richmond, The Local Turn in Peace building: A Critical Agenda for Peace. Third World Quarterly 34 (5), 2013.

[39] A. Živković and M. Medenica, Balkans for the Peoples of the Balkans. LeftEast, May 31, 2013. Accessed http://www.criticatac.ro/lefteast/balkans-for-the-peoples-of-the-balkans/

[40] L. Petkovski, Macedonia. In EU-28 Watch,2014, edited by Institut für Europäische Politik, no. 10. Accessed eu-28watch.org/issues/issue-no-10/macedonia